园林、建筑与规划设计
专栏
新形势下的控制性详细规划技术创新
———珠海市控制性详细规划全覆盖工作实践探索
□梁满和
摘
要：当前控制性详细规划在编制程序、编制方法、编制内容、规划实施上均存在诸多问题，各地通过自身情况和实践经验，不断对控制性详细规划编制方法进行完善。在新形势背景下，珠海也启动了新一轮、覆盖全市
建设区的控制性详细规划编制工作，并通过制定一系列的工作标准，以提高控制性详细规划的可实施性，试图探索更适合当前规划管理的控制性详细规划创新模式。关键词：控制性详细规划；全覆盖；珠海
１工作背景
１．１城市发展的要求
首先在区域层面，《珠三角城镇群协调发展规划（２００４－２０２０）》将珠海定位为区域性中心城市，珠海城市发展已提升到区域高度，受到广泛的关注；其次，随着江珠高速公路、广珠铁路、广珠城际快轨等一批区域性重大交通设施的建设，珠海正从交通末梢向交通枢纽转变，珠三角区域发展重心西移的态势明显，昭示着珠海快速发展阶段
市因应时势，提出“走引进高素质人才、发展的来临；珠海、
高质量经济、建设高品位城市之路”，将珠海打造成为“最适宜居住、最适宜创业、最富有魅力的城市”，这对城市规划工作提出了更高的要求。
１．２依法行政的需要
建设部《国有土地使用权出让转让规划管理办法》明确规定“，出让城市国有土地使用权，出让前应当制定控制性详细规划”，而新出台的《广东省城市控制性规划管理条例》也明确规定“，城市规划区范围内的土地使用权出让、划拨以及建设用地的规划许可应当以控制性详细规划为依据”，没有编制控制性详细规划的地块，除特殊情形外，城市规划行政主管部门不得办理建设用地的规划许可手续，土地行政主管部门不得办理土地使用权出让、划拨手续。而随着“行政许可法”的颁布，依法行政对城市规划管理工作的要求越来越严格，控制性详细规划作为法定规划之一，成为规划管理部门依法行政的重要法定依据。１．３规划管理寻求突破
珠海由于历史原因，城市规划管理在很长一段时期仅仅依靠城市总体规划来指导实际建设和开发行为，至今还有很多地区的开发建设都缺乏控制性详细规划的指导，规划管理的“盲区”容易导致部分地区开发建设的无序化。
与此同时，对于已编制控制性详细规划的地区，控制性详细规划确定了每个地块强制性控制指标，其法定地位是不容置疑的，但在具体的地块审批过程中，地块的指标常会有所突破和调整，因此，如何在控制性详细规划编制成果刚性与规划管理弹性之间建立一种可行的机制成为当前规划管理工作的当
务之急。
另外，信息化水平的低下严重阻碍珠海规划管理水平的提高，在国内外很多城市早已广泛运用的基于数字化ＧＩＳ技术的规划信息平台、信息管理系统，在珠海的规划管理中还迟迟未能应用，长期以来规划编制成果难以转化为可以直接运用到规划管理信息。随着城市建设的加快和规划编制力度的日益加大，必然为规划管理工作带来更大压力。
２工作介绍
为针对性解决当前珠海规划管理面临的种种问题，探索更适合珠海自身的控制性详细规划编制方法，珠海市规划局及下属规划研究与信息中心、珠海规划设计研究院于２００５年底开始，前往南京、上海、广州、深圳等地进行调研学习控制性详细规划编制相关经验，在此基础上，珠海市规划局结合《广东省城市控制性详细规划编制指引》，组织编制了《珠海市控制性详细规划编制工作标准》，并邀请各地的规划专家进行技术研讨及技术评审。２００６年１１月，《珠海市控制性详细规划编制工作标准》在珠海中心城区控制性详细规划全覆盖项目单位征集会议正式对外发布。
《珠海市控制性详细规划编制工作标准》作为本次控制性详细规划全覆盖工作的指导性文件，系统地对控制性详细规划开展各个环节、各个阶段、技术要求等作出了详细规定及解释说明，主要包括以下五部分内容：
（１）珠海市控制性详细规划编制工作规定：主要对规划定位，规划编制工作阶段划分及工作要求，分工与责任进行阐述。
（２）珠海市控制性详细规划编制技术规定：对珠海市中心城区控制性详细规划编制技术要求，技术要点，成果编制内容和要求进行规定。
（３）珠海市城市规划地域划分及编码规则：基于“综合分区－片区－规划编制单元－规划管理单元－地块”五级体系的全市城市规划地域划分，通过统一赋予的各级编码，为全市控制性详细规划全覆盖工作的开展以及建立规划成果信息系统做好基础。
计更安全，更合理。
（３）要充分利用梁、墙等构件可任意偏心布置的特点，尽可能避免近距离的轴线和节点，提高计算精度。如节点距离过近，可能会引起后面计算出错，同时应注意构件偏心布置时偏心不能太大，尤其不能跨节点或轴线。
（４）ＳＡＴＷＥ程序中，在各种抗震等级下，墙的内力放大系数均是隐含值，但作为设计者，应清楚这些系数的取值。
（５）合理确定连梁和墙肢的强度，要确保连梁的屈服先于墙肢的屈服。和框架结构一样，短肢剪力墙的设计也要遵循强
肢弱梁、强剪弱弯的原则。
（６）对由软件计算的结构进行合理分析与判断。
（７）在进行短肢剪，墙结构整体设计时，必须要重视概念设计，使房屋各项指标都满足“抗震规范”及“高层建筑混凝土结构技术规程”的要求。■
（作者单位：汕头市城市建设开发设计公司）
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广东科技２００８．０６．总第１８９期
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（４）珠海市控制性详细规划计算机辅助制图规范及成果归档数据标准：对控制性详细规划成果的电子数据格式进行规定，以便进行规划成果的入库，构建城市规划信息化系统，用于规划管理。
（５）珠海市控制性详细规划现状调研报告技术要求：对控制性详细规划的调研阶段工作及调研报告编制要求进行规定和阐述。
《珠海市控制性详细规划编制工作标准》的编制标志着珠海新一轮控制性详细规划全覆盖工作的正式开展，中心城区控制性详细规划作为率先依据该工作标准编制的首个项目，最终确定了广州市城市规划与勘测设计研究院、广东省城乡规划设计院、深圳新城市规划建筑设计公司、四川蓝地规划设计公司、珠海市规划设计研究院等省内外多家颇具实力的规划设计单位承担了该项规划的编制。按照珠海市规划局的工作计划，首批列入控制性详细规划全覆盖计划的有中心城区、南湾城区、高新区、金湾各镇区、斗门城区以及东部海岛的大部分现状与规划建设区，并计划于２００９年底完成覆盖全市域发展建设用地的控制性详细规划编制工作。
果建库一体化，为控制性详细规划编制成果顺利运用于日常规划管理奠定基础。
（平台）３．５建立动态更新的规划管理机制
城市发展建设是一个动态过程，各层次规划也不断面临修
编，因此有必要建立一个动态更新的规划管理更新机制，能够直接面向日常的规划管理工作，同时也是规划编制的载体。本次控制性详细规划全覆盖通过“规划管理单元”的引入，结合信息化和ＧＩＳ动态更新技术构建的规划管理工作平台将是一个动态更新，不断完善的工作平台。由于其既直接面向日常的规划管理工作，同时也是规划编制的载体，因此随着新的详细规划、专项规划的编制，新的规划信息将不断地补充进来，同时日常的规划审批也不断提供新的信息要素。
４结语
从珠海中心城区控制性详细规划编制正式开展至今已有一年余，其间不断有新的控制性详细规划项目开展编制工作，通过一年多来的控制性详细规划全覆盖工作开展与《珠海市控制性详细规划编制工作标准》推行，在大大推动了珠海全市控制性详细规划编制的进程，提高了规划编制的可操作性的同时，我们也发现了一些在实践中逐渐暴露出来问题。例如中心城区控制性详细规划编制工作结合分区规划、城市设计的编制已经开展了一年有余，由于中心城区的复杂性和特殊性，规划编制单位要面对巨量的现状信息，规划方案反复修改难以确定，控制性详细成果编制进展缓慢，如何简化规划编制过程，提高规划工作效率，成为本次控制性详细规划全覆盖工作面临的新课题。
然环顾四方，各地对控制性详细规划的编制的新技术、新方法的探索从来就不是一蹴而就，而是在实践中不断前行。深圳市正在对推行多年的法定图则模式进行检讨反思，广州正酝酿出台新的控制性详细规划编制成果标准相关要求，广东省建设厅的《广东省城市控制性详细规划编制指引》也经过了多次修订，相信在广大城市规划工作者的努力探索下，控制性详细规划的编制方法、技术还将不断完善，以更好地适应新的社会发展和城市建设要求。■
参考文献
［１］熊国平，我国控制性详细规划的立法研究．城市规划，２００２，（３），２７－３１．
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［４］陈定荣，肖蓉，控制性详细规划成果建库探索，现代城市研究，２００６，（６），５３－５７．
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［６］周彧等，关于我国控制性详细规划工作的若干思考，特区经济，２００７，（４），３０１－３０２．
３工作技术创新
《珠海市控制性详细规划工作标准》试图从控制指标（内容）体系、实施管理制度、成果信息化等多方面改进以往控制性详细规划编制的技术方法，使得以此为依据的新一轮珠海控制性详细规划全覆盖工作有以下几方面技术创新：
“全覆盖”“无缝衔接”、３．１在地域上实现
本次控制性详细规划全覆盖工作通过系统地分级分层次的地域划分，尤其是通过引入和科学划定规划编制单元，保证了分区规划与控制性详细规划成果之间以及各规划编制单元控制性详细规划成果之间的“无缝衔接”，为控制性详细规划成果科学编制与信息化管理奠定系统基础。３．２规划管理刚性与弹性的有效结合
首先是同过合理界定控制性详细规划内容的刚性和弹性，把保证城市基本功能，健康持续发展的部分内容进行强制性规定，其余内容则从具体管理需求的角度制定的详细技术图则，作为规划行政主管部门指导经办人员具体项目审批管理的技术依据；其次是以此为契机建立控制性详细规划分类分级调整制度，在保证对重要内容的控制的同时，也保障规划较好的应变性。
“一张图”规划管理手段３．３实现
在传统规划管理模式中，规划管理人员面对众多日益庞杂的规划信息常常无所适从，工作效率会因而受到影响。高效率的规划管理必须建立统一的管理平台，本次控制性详细规划全覆盖工作通过引入“规划管理单元”，以此进行城市规划管理适度规模的地域分区划定，以“一张图管理”为依托，通过进一步划分地块全面表达规划确定的各类强制性及指导性指标（内容），建立动态更新的统一平台，以单元图则的表达方式适应于日常管理工作的操作、查询，成为珠海市规划管理信息系统的重要组成部分。
３．４与计算机信息及城市规划ＧＩＳ技术结合
为革新以往规划管理的陈旧、低效手段，将最新计算机信息技术与城市规划ＧＩＳ技术应用到本次控制性详细规划全覆盖工作中，珠海市规划局通过与广州城市规划信息研究所的合作，通过编制建立一套完善的技术文件要求，从规划编制开始就对数据的规范化进行全程引导，从而实现规划编制到规划成
（作者单位：珠海市规划设计研究院）
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