关于建立我国绩效预算制度的思考

２００６年第５期　第３１卷（总第１３１期）　；－．Ｉ￣Ｌ大学学报（哲学社会科学版）　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｈｅｂｅｉ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｐｈｉｌｏｓｏｐｈｙ　ａｎｄ　Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ）　ＶＯ１．３１　Ｎｏ．５　Ｏｃｔ．．２００６　关于建立我国绩效预算制度的思考　王延杰郑思海　０７１００２）　（河北大学经济学院，河北保定摘要ｌ绩效预算是一种以效果为导向的预算，与传统的投入预算不同的是，绩效预算分配由重视投入转为重视产出，　并以产出效果作为确定投入的依据。实行绩效预算对于提高财政资金使用效益，增强财政支出效果具有重要意义，是我　国预算改革的基本方向。从当前和今后发展来看，我国应该在积极创造条件的基础上，本着ｃｃ先部分，后整体，’和“先　试点，后推广”的渐进式原则，逐步推行适合我国国情的绩效预算制度。　关键词。绩效预算绩效评价体系　项目绩效预算　作者简介ｌ王延杰（１　９６４一），男，河北景县人，河北大学经济学院教授，硕士生导师　中图分类号：Ｆ８１２．３　文献标识码：Ａ　文章编号：１００５—６３７８（２００６）０５—００４４－０４　收稿日期：２００６－０５—１０　一、我国实行绩效预算的必要性　所谓绩效预算，就是按照提供公品和公共服务的绩效状况安排预算资金的预算组织形式和管理机制。其实　质是将行为绩效与预算相挂钩，并依据行为绩效状况安排预算收支。与传统预算程序和预算制度相比，绩效预　算实现了对预算收支绩效评价程序的位次前移，实现了由事中和事后评价向事前、事中、事后的预算全程评价转化。这　种按照行为绩效状况安排预算资金的做法，可以督促各部门提高行政效率，进而提高财政资金的分配与使用效　益，为提高预算绩效提供全程化制度保障。以提高财政资金管理与使用效益为目的而建立的绩效预算制度，代表了世界　各国预算改革的发展方向。就我国而言，实行绩效预算具有以下意义：　（一）实行绩效预算，是保证公共财政健康发展的需要。绩效预算是公共财政必不可少的重要内容。公共财政既要　体现在合理界定财政收支分配框架体系的形式上，更体现在以提高财政效能为目的的实质性要求上。以处理好与民　间利益关系为前提，支持履行公共职能的公共财政，目的是为了处理好社会成员的公共利益与私人利益关系，处理　好公平与效率关系，以更好地体现其优化资源配置、公平收入分配和稳定经济发展的职能，提高财政效能，最大限度地　满足社会公共需要。实行绩效预算，不仅符合公共财政的根本目的，而且是以突出财政绩效为前提的公共财政发展的重　要保证。只有实行绩效预算，才能使公共财政达到形式与内容的统一，更好地促进公共财政的全面健康发展。　（二）实行绩效预算，是从源头上预防决策失误的需要。从我国实践上看，决策失误是最大的失误，由决策失　误造成的损失是最大的损失。由于我国缺乏对预算项目绩效的科学评价体系，导致预算项目的前期论证不充分，由此造　成的损失经常发生，且影响较大，如在财政收入分配领域，税费关系处理不当引起的收入分配关系紊乱，影响了财政公　平收入分配目标的实现，税收制度设计上产生的“制度空壳”与“制度压抑”，既导致了收入分配不公平，也在一定程度　上影响了社会经济发展：在财政支出方面，因为预算支出项目的前期论证不充分而导致的项目决策失误现象频繁发生，　每年都因此造成一定数量的经济损失。只有建立起对预算项目绩效进行事先评估的科学评价体系和有效的评价机制，实　行绩效预算，才能预防决策失误。　（三）实行绩效预算，是实现科学理财的需要。财政收支矛盾是财政资金需要与可能矛盾的具体体现，反映着　社会经济发展对财政资金需要的无限性与一定时期财政收入有限性的矛盾。由于这种矛盾是始终存在的，只是在不同时　期，财政收支矛盾的尖锐程度有所不同，这就决定了处理财政收支矛盾是安排预算过程中必须首先解决的问题。在市场　经济条件下，既要根据社会成员对公品的需求程度和面临的公共任务，处理好与民间的利益分配关系，保　持适度适量的财政收支规模，又要在优化财政收入结构的前提下，区分轻重缓急，合理安排财政支出顺序和财政支出结　构。为达到这一目的，必须对预算安排的财政收支规模的适度与否，财政收入结构、财政支出结构是否优化，是否符合　绩效目标进行事先分析和评价；必须按照提高财政资金使用效益的绩效预算要求，建立科学的评价体系和有效的评价机　制。　维普资讯 http://www.cqvip.com

（四）实行绩效预算，是提高运行效率的需要。由于绩效预算体现了“花钱买效果”的思想，是追求　效率的公共预算组织形式，向公共部门拨款是为了“购买”其服务效果，如果其服务效果较低或处于无效状态，就　不符合绩效预算的拨款要求，得不到相应的财政拨款。这种将预算拨款与部门服务效果相挂钩，以部门服务效果为依据　的预算拨款做法，有助于改变办事拖拉和遇事不作为与乱作为的不良风气，使行为变得更加务实、有效。实行　绩效预算的贡献在于：对公务员行为的评价由过去的法律和行政标准，转向服务质量的业绩标准，那些照章办事、但求　无过的公务员不再被认为是好的公务员，那些具有创新精神，能够为大众提供更好的公共服务的公务员将会更加受到尊　重，从而能够最大限度地提高效能。　（五）实行绩效预算，是全面推进我国预算改革的需要。虽然近年来我国相继推行的部门预算改革，国库集中支付　制度、采购制度和预算管理改革等取得了很大进展，但由于缺少预算绩效方面的考核管理，导致各项预算改革　始终处于各行其是的分散状态，不仅不利于整体推进各项预算改革，也不利于整合财力资源，提高财政资金使用效益。　比如，在推行部门预算改革条件下，难以避免很多部门编制预算时“漫天要价”的不合理现象；在推行预算管理改　革方面，产生各部门争要专款的专款泛滥现象等，导致我国财政资金低效运行。实行以提高财政资金使用效益为导向的　绩效预算制度，能够紧紧抓住预算改革的主线，整体推进我国各项预算改革。　二、建立我国绩效预算制度需要具备的条件　从实行绩效预算的各国实践上看，建立行之有效的绩效预算制度，涉及到预算绩效由谁评价、评价什么、怎样评价、　评价后果等主要内容，必须明确预算绩效的评价主体，建立科学的预算绩效评价指标体系，完善预算绩效评价程序和评　价方法，处理好预算绩效评价结果的具体应用。　（一）评价主体。在评价主体的选择问题上，由于实行绩效预算的根本目的在于提高财政资金的使用效益，更好地　发挥财政效能，最大限度地满足社会公共需要。财政资金的分配和使用是否能够达到这种目标，首先涉及到“由谁评价”　的评价主体选择问题。一股来讲，由机构自身作为评价主体，虽然会节省评价成本，但难以避免运动员同时充当裁　判员的不合理现象；由社会中介组织担当预算绩效评价主体，虽然在理论上可以保持评价主体的“中性”地位，但在现　实社会中，每个法人和自然人都有各自的利益需求，都不可能保持纯然的“中性”，因而试图通过委托中介组织担当预算　绩效评价主体的设想不仅无法达到预期目的，而且会人为地增加操作难度；由社会成员（通常是社会成员代表）通过民　主选择和民主评议，最能体现财政资金分配和使用是否最有效地满足社会公共需要。关键是必须通过民主制度的安排保　证民主选择和民主评议的质量。　（二）评价对象。在评价对象的内容选择上，关键是科学地制定预算绩效评价指标体系。其中，由于预算绩效目标　实际上是对财政资金筹集、使用和管理效果的具体规定，虽然从理论上讲，财政资金筹集、使用和管理要有利于发挥财　政的优化资源配置、公平收入分配和稳定经济发展的职能，预算绩效既体现在预算安排和使用资金的经济效益方面，也　体现在预算安排和使用资金的社会效益方面，但要将这种理论内容转化成可分析与可计量的绩效预算目标，不仅需要在　思维方式上实现由理论思维向技术思维转化，而且需要将技术思维内容转化为可计量的技术指标体系。在制定预算绩效　评价指标体系方面，由于绩效预算是对预算规模和所有预算项目及其搭配结构绩效的综合评价，既包括对一般经常性预　算绩效的综合评价，也包括对临时性影响的预算规模、项目和结构变动绩效的综合评价，因而预算绩效的评价内容　非常复杂，既要评价具体项目绩效，又要考虑到局部最优并非直接等同整体最优问题。因此，在注重建立预算项目评价指　标的基础上，还需要对全部预算资金按照系统分析和综合评价的要求，设计好对预算资金整体绩效状况的评价指标体系。　（三）评价程序与方法。在评价程序和评价方法的选择上，针对预算绩效既体现在经济效益方面，更体现在社会效　益方面，因而对预算绩效的评价必须按照指标分析与社会评议相结合的要求，通过对预算实际执行情况的指标分析和社　会民主评议的方式，在允许社会成员代表充分表达各种　同意见的基础上，按照尊重多数人意见的原则，形成关于预算　绩效的最终评议结果。由于对预算实际执行情况的指标分析和社会民主评议，必须使社会成员充分了解预算方案和预算　执行情况，提高预算的公开性和透明度，是落实社会成员知情权和评议权的基础。针对我国预算内容和预算执行的　公开性和透明度不高的状况，必须以提高预算的公开性和透明度为前提，建立预算的公开化信息披露制度和全　４５　维普资讯 http://www.cqvip.com

部预算报告审批制度。在预算绩效评价的方法上，针对预算收支执行实现的经济效益和社会效益，根据不同的具体对象，　对于能够采用指标分析的部分，可以分别采取相应的“成本一效益”分析法、定员定额法、最低费用选择法、公共定价　法、对比分析法；对于无法采用具体指标分析的部分，可以采取社会民主评议法，以反映预算资金使用的社会满意程度。　（四）评价结果的应用。在预算绩效评价结果的实际应用方面，作为完整意义上的绩效预算评价，是对预算项目的　制定和执行情况进行的全程化评价。其评价结果必须成为预算收支规模和预算收支项目安排的基本依据，通过实行预算　绩效与预算资金安排相挂钩的办法，发挥以绩效为目标的预算激励和约束功能，为提高预算资金的使用效果提供相应的　制度保障。如果绩效评价不能成为预算安排的依据，或者预算安排受到脱离绩效标准的各种人为因素的干扰，就会导致　绩效预算仅仅流于形式，无法产生实质性的约束效果，也无法真正发挥绩效预算的功能。因此，绩效预算评价必须同时　包括对预算绩效评价结果的实际应用情况的分析和评价，以保证预算绩效评价结果真正成为预算收支规模和预算收支项　目安排的依据，充分发挥绩效预算的激励和约束功能，促进财政资金使用效益的不断提高。由于以预算绩效的评价结果　作为预算收支项目安排的依据，因而实行绩效预算，必须保证预算绩效评价和以预算绩效的评价结果为依据的预算编审　时间。从国际上看，绩效预算所需要的分析、评价和编审时间相对较长，通常实行跨年度的滚动预算。　如何建立我国绩效预算制度　从建立绩效预算制度需要具备的主客观条件来看，建立绩效预算制度是一项非常复杂的系统工程，既涉及到预算绩　效评价依据、评价目标、评价内容、评价主体、评价机制和评价结果的具体应用等自身体系建设，也涉及到我国经济体　制、政治、事业单位投融资、财政收支制度、财政、财政预算的透明度、国家预算编审时间等各方面基础　因素的影响。正是由于建立绩效预算制度的复杂性，我国应该水着“先部分，后整体”和“先试点，后推广”的渐进式　原则，逐步推行适合我国国情的绩效预算制度。　（一）建立我国绩效预算制度，必须按照“先部分，后整体”的循序渐进原则，近期先实行项目绩效预算。在我国　能否建立绩效预算制度和建立何种类型的绩效预算制度方面，我们认为，目前我国还不具备建立整体绩效预算的客观条　件，但基本具备了建立项目绩效预算的条件，应加快建立我国项目绩效预算。从国际上看，２０世纪８０年代以来，许多国　家为了提高预算绩效，在建立绩效预算制度方面陆续进行了探索和实践，虽然各国实行绩效预算的做法并不完全相同，　但都取得了一些积极成效。在各国绩效预算的覆盖范围上，有些国家建立的绩效预算制度已经覆盖了预算涉及的整　体内容，也有一些国家实行的绩效预算仅覆盖了容易计量和考核的某些特定项目，属于向整体绩效预算过渡的项目绩效　预算。就我国而言，虽然还不具备建立整体绩效预算的客观条件，但并非不能建立绩效预算制度，可以针对那些容易计　量和考核预算资金使用效益的具体项目，完善其效益指标评价体系，先行建立项目绩效预算制度，以提高其项目资金的　使用效益，也为将来建立整体绩效预算提供经验。　（二）建立我国绩效预算制度必须按照“先试点，后推广”的原则，因地制宜地开展绩效预算的试点工作。即便是　建立项目绩效预算制度，也涉及对特定项目绩效的评价依据、评价指标、评价主体、评价机制、评价方法和评价结果的　具体应用等自身体系建设问题。从国际上看，实行项目绩效预算的国家也都是通过开展多年的试点工作后，在积累了丰　富经验的基础上，逐渐建立起相应的项目绩效预算制度的。鉴于我国建立项目绩效预算面临任务的复杂性，应该允许各　地紧密结合本地实际，因地制宜地开展好项目绩效预算的试点工作，通过不断积累经验，逐步扩大试点范围，实现项目　绩效预算由点到面的不断扩大，为建立我国统一、规范的项目绩效预算制度奠定基础。　（三）建立项目绩效预算制度亟需做好的主要工作。在建立项目绩效预算制度的试点方面，当前亟待解决的问题是：　（１）尽快建立我国预算绩效考评的法律支持体系。由于我国现行的预算法缺乏对预算绩效评价主体、评价程序等内容的　规定，还不适应绩效预算编制方法改革的需要，为了明确预算绩效评价主体的法律地位，为预算绩效评价提供相应的法　律程序保障，有必要在现行的预算法内容基础上，补充预算绩效评价主体和预算绩效评价程序等相关内容，通过修订和　完善预算法内容，为建立我国绩效预算制度提供法律依据。（２）尽快建立我国项目预算绩效评价指标体系。近年来，我　国各地在积极探索财政运行质量的过程中，先后围绕财政收入质量、财政支出质量、财政收支规模等方面建立了相应的　评价指标体系，有些还就财政支出的具体项目，如财政教育投入绩效评估体系，财政科技投入绩效评估体系，财政对重　４６　维普资讯 http://www.cqvip.com

大项目投入绩效评估体系等进行了专门分析，虽然这些评价指标体系还处于分析探索阶段，与预算绩效整体评价体系的　系统化、规范化要求相比，还存在一定距离，但毕竟为建　预算绩效评价体系进行了有益探索，也为修正和完我国绩效　评价体系奠定了基础。我国应在此基础上，从建立项目绩效预算制度对完善预算收支绩效评价指标体系的要求出发，组　织专门人力，整合与完善预算绩效评价指标体系，为建立我国项目绩效预算制度提供评价依据。（３）加强财政与有关部　门协调，搞好滚动预算项目库建设。由于各主管部门对各自分管领域在具体业务管理上有丰富的经验，对具体财政、　财政支持建设项目的实际承受能力等并不熟悉；财政部门虽然对具体财政、财政支持建设项目的实际承受能力等了　如指掌，但对各部门分管业务中的许多具体问题并不十分了解。加强财政与有关部门协调，能够避免财政支持项目的盲　目性，提高公共项目选择的科学性、准确性。提高项目库建设质量，既能够将项目库中容纳的中长期规划项目符合公共　财政要求，又能够使项目库中的中长期规划项目所需资金符合实际建设需要。（４）建立预算项目决策体系，提高预算项　目决策的科学性。首先在财政系统内部组成专门力量对纳入项目库中的中长期规划项目进行分类排序，然后通过吸收各　方面专业人才组成科学决策组织，负责对纳入项目库中的中长期规划项目就其财务成本和对国民经济与社会发展产生的　经济和社会效益进行科学论证，并根据财政承受能力，按照区分轻重缓急的有序化建设要求，将筛选项目按照重组序列　编制预算，呈报常委会审议，经民主表决和批准后执行。（５）建屯预算项目考核评价机制，使项目评价结果成为提　高预算质量的依据。即通过组织专门力量，按照项目预算考核评价指标体系对项目预算实际执行效果进行定期考核，将　考核结果报常委会评议，以预算项目的考核评议结果，用于指导预算项目建设，督促其改进项目管理，提高项目预　算资金使用效益。同时，预算项目考核评议结果还要与预算安排相结合，并将其作为下～年度预算安排的重要依据。　［参考文献】　【１］陈工．英、美、澳、新等国家实施绩效预算的改革及其对我国的启示［Ｊ］．财政研究，２００６（１）．　【２】白景明．推行绩效预算必须解决的四个重要问题【ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｒｉｆｓ．ｏｒｇ．ｃｎ　２００６—０３—１６，　【３】张侃．绩效评估与绩效预算［Ｊ］．地方财政研究，２００５（１１）．　［４】姚少波．对绩效预算的认识与思考［Ｊ］．发展研究，２００５（１２）．　【５】李燕，王宇龙．论绩效预算在我国实施的制度约束［Ｊ］．财经大学学报，２００５（６）．　【６】蔡自力．建立绩效预算制度最大限度地提高财政支出效益［Ｊ］．财政研究，２００５（１）．　［责任编辑郭玲］　Ｒｅｆｌｅｃｔｉｏｎｓ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ　Ｂｕｄｇｅｔ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ　ＷＡＮＧ　Ｙａｎ－ｊｉｅ　ＺＨＥＮＧ　Ｓｉ－ｈａｉ　（Ｃｏｌｌｅｇｅ　ｏｆＥｃｏｎｏｍｉｃｓ，Ｈｅｂｅｉ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｂａｏｄｉｎｇ　０７１００２．Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ　ｂｕｄｇｅｔ　ｉＳ　ａ　ｂｕｄｇｅｔ　ｗｈｏｓｅ　ｇｕｉｄａｎｃｅ　ｉＳ　ｔｈｅ　ｒｅｓｕｌｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｆｉｎａｎｃｉａｌ　ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅ．　ｄｉｆｅｒｉｎｇ　ｆｒｏｍ　ｔｈｅ　ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ　ｉｎｐｕｔ　ｂｕｄｇｅｔ　ｔｈａｔ　ｈａｓ　ｔｈｅ　ｉｎｐｕｔ　ａｓ　ｔｈｅ　ｃｅｎｔｅｒ，ｉｔ　ｈａｓ　ｔｈｅ　ＯＵｔｐｕｔ　ａｓ　ｔｈｅ　ｃｅｎｔｅｒ，ａｎｄ　ｈａｓ　ｔｈｅ　ｒｅｓｕｌｔ　ｏｆ　ｈｅ　ｏｕｔｔｐｕｔ　ａｓ　ｔｈｅ　ｄｅｔｅｒｍｉｎａｎｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｉｎｐｕｔ．Ｉｔ　ｉＳ　ｓｉｇｎｉｉｆｃａｎｔ　ｔｏ　ｐｕｔ　ｔｈｅ　ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ　ｂｕｄｇｅｔ　ｉｎｔｏ　ｐｒａｃｔｉｃｅ　ｆｏｒ　ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ　ｔｈｅ　ｒｅｔｕｒｎｓ　ｏｆ　ｈｅ　ｆｔｉｎａｎｃｉａｌ　ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅ；ｉｔ　ｉｓ　ｔｈｅ　ｌｅａｄｉｎｇ　ｄｉｒｅｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｒｅｆｏｒｍ　ｏｆ　ｂｕｄｇｅｔ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ．Ｉｎ　ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　ｒｅｆｏｒｍ　ｏｆ　ｂｕｄｇｅｔ。Ｃｈｉｎａ　ｓｈｏｕｌｄ　ｃｒｅａｔｅ　ａ　ｇｏｏｄ　ｃｏｎｄｉｔｉｏｎ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｒｅｆｏｒｍ．ａｎｄ　ｉｍｐｌｅｍｅｎｔ　ｔｈｅ　ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ　ｂｕｄｇｅｔ，ｗｈｉｃｈ　ｉｓ　ｉｔｆ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｓｉｔｕａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ，ｓｔｅｐ　ｂｙ　ｓｔｅｐ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｐｒｉｎｃｉｐｌｅ　ｏｆ“ｐａｒｔ　ｉｆｒｓｔ，ｔｈｅｎ　ｈｅ　ｔｗｈｏｌｅ　ｎａｔｉｏｎ’’ａｎｄ“ｔｅｓｔｉｎｇ　ｆｉｒｓｔ，ｔｈｅｎ　ｅｘｔｅｎｄｉｎｇ”．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ　ｂｕｄｇｅｔ；ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ　ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　ｓｙｓｔｅｍ；ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ　ｂｕｄｇｅｔ　ｏｆ　ｐｒｏｊｅｃｔｓ　４７