集体林权制度改革中存在的问题及解决对策
作者：张世玲杨胜国张世琼
摘要就集体林权制度改革中存在的问题提出解决对策，以及时发现并解决问
题，从而深化集体林权改革。
关键词集体林权制度;改革；问题;对策
集体林权制度改革是农村系列改革的继续和深化，是将党和国家土地承包政
策从耕地向林地延伸和促进林农就业增收一项重大举措。截至2009年年底，全
国已确权林地面积10 093. 3万hm2，占集体林地的59. 4%，发证面积7 573. 3万 hra2，占已确权面积的75%。同时,集体林木采伐管理机制改革取得突破，在24个 省区市、193个单位进行了改革试点。
2010年，我国林业改革发展工作将以全面推进集体林权制度改革、全面强 化生态建设保护、大力发展林业产业等为重点，全年计划完成造林逾529万hm2， 森林抚育525万hm2,中低产林改造166. 7万hm2，义务植树25亿株，年林业总产 值力争达到1. 7万亿元。集体林权制度改革涉及面广、情况复杂、任务艰巨,改
革中不可避免地会面临不少困难和挑战，因此，需要在工作中及时发现问题并且
制订行之有效的举措[1]。现将其中存在的问题及其解决对策介绍如下，以供参 考。
1集体林权制度改革中存在问题 1. 1山林权属的争议
勘界发证、明晰所有权(具体指林地使用权和林木所有权)是本次林改的首 要任务,而山林权属界址不清、争议多则是各地普遍存在的现象[2]。据调查农 户反映,当年“三定”时期发放林权证时，没有进行实地勘察边界，而是由个人自 主填写。有为了减少税费而故意少填，也有为了抢占资源而夸大面积。本次林改
在细致地实地勘界中发现，“一山多主”和“有山无主”的问题同时存在。由于 林木(包括竹林)的经济价值显著，争抢山林的纠纷时有发生，大大增加了确权发
证的难度，严重制约和影响了发证的进度。
1.2采伐限额的放宽与约束
采伐权是农民对山林的经营权乃至处置权和收益权的重要体现[3]。对采伐 权限定条件增加了农民行使经营权的交易成本，这种鼓励投入而收入的做
法
已在实质上形成了产权残缺。在江西省,现已取消了对毛竹的采伐限额，但是对 经济价值更高的杉木等商品林则采取森林总量控制标准，实施采伐限额，对于生
态公益林则是严格禁伐。调查显示，采伐指标通过“省一县一乡一村一村小组” 的渠道分配进行层层下达，由村小组集中使用而不是分配给农户个人。其原因在
于有限的分配指标落实到为数众多的山区农民头上，平均只有673. 3 m2/人。由
于采伐指标供不应求，相关部门的寻租行为难以避免，炒卖、倒卖采伐指标现象
时有发生。调查中有90%的农户认为当前采伐证制度存在着申请困难、年采伐 量指标严重不足等问题。
1.3档案管理不健全
我国的林权历经多次变更，原始凭证档案管理不够完善，管理人员经常变动， 管理手段落后，管理措施不规范，林权档案管理存有很大欠缺或失误。在发生产 权纠纷时,无据可查，不可必免地造成错误。
1. 4没有专业评估机构
在林改的过程中，对林分林地的资产价值、生态价值没有专业的评估机构评 估,就无法对林地林分做出一个价值衡量标准，将严重影响集体林权的改革。 2集体林权制度改革对策 2.1尊重历史，实事求是
雷山县集体林在20世纪80年代初就利用林木市场流通机制，使山林经营者 能适时获得预期收益，真正实现“谁投资、谁管护、谁受益”。
2. 2实施科学经营，大力发展非公有制林业
按照采育结合、永续利用的森林经营方针，允许非公有制林业经营者，对所 经营管理的林木进行抚育间伐及主伐利用，使业主的林木占有权、使用权、收益 权、处分权相统一。
2. 3建立健全科技支撑和社会服务体系
林业主管部门应大力推动科学研究和技术进步，并围绕林业产业化建设的各 个环节建立健全服务体系，为林业生产经营者提供良好的发展环境和有力的保障 机制，推动改革向纵深发展[4]。抓机遇、促改革，实施集体林权制度改革是林业 经济可持续发展的客观要求，也是巩固和扩大生态建设成果、实现林业生态经济 双贏、发展地方经济的重耍手段和有效途径。抓住机遇，建立健全适合当地实情 的产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确,利益保障严格，流转顺畅规范，监
管服务有效的现代林业产权制度，可以充分调动社会各阶层投资山林、发展林业 的积极性,全面推进林业生态建设走可持续发展之路。
1. 4确保收益权的构建
确保收益权，不仅要从上更要从上加以法制化、稳定化、长期化。 基于对我国林业税费存在种类多、征收环节多、重复征收、税负不公、使用不 当等问题的反思,必须在法律上规范农民合理的税费负担，界定加重农民负担等 行为的法律责任。同时，以公共财政支出的框架，以及增加消费人群的生态建设
支出，来维持正常的营林费用支出和行政支出。
2. 5实施林地经营技术入户，培养乡土技术人才
行政村是林业发展的基本单元，村级技术员是林业技术推广的第一线力量。 可以从以下3个方面着手:①加大科技培训力度，使林地经营技术入户，支持和鼓 励林业专业技术人员通过开展林业科技承包、试验示范和下乡支农等活动培训 林农;②组织力量选编一批形式多样、通俗易懂、适应地方特点的林地经营和林 木经营培训教材,通过发放技术手册，利用电视、网络等现代技术，开展先进技术 的示范推广;③依靠科技，大力推广先进实用技术，提高林地经营的科技含量，使 科技成果转化为现实生产力。
3金融支持集体林权改革的建议 3. 1加大国家扶持力度
一是建立国家林权抵押贷款补贴基金。财政对欠发达地区的林权抵押 贷款实行财政贴息，减轻林农的贷款利息负担，拉动贷款需求，促进林农对林业生
产的二次投入。二是部门可以建立林权证抵押贷款保证金，以及林业产业发 展风险金，为金融部门增加林业信贷投入提供风险补偿，放大“两金”扶持林业 发展的效应。
2. 2鼓励开办林业保险业务
国家应开展林业性保险业务,并为商业性保险公司开展林业保险业务给 予优惠。通过性保险和信贷业务的有效结合，扩大信贷对林农的覆盖范 围，及时为林农、林企提供保险保障，以降低灾害风险、技术风险和市场风险。
4参考文献 [1] 何得桂.完善集体林权制度改革的建议[J].中国发展观察，2008(6) :46.
[2] 李世友.集体林权制度改革后森林消防面临的新形势及对策[J].林业调 查规划，2008, 33(3) : 118-120.
[3] 贺东航，朱冬亮.中国集体林权改革存在的问题及思考[J].社会主义研
究，2006 (5) : 79-81.
[4] 舒治桂.邵阳县集体林权制度改革初探[J].现代农业科
学,2009 (2) : 155-156.
