南京地铁1号线开通初期TOD发展策略

东南大学交通学院 顾志兵 过秀成 相伟

【摘要】本文从城市交通与土地利用互动机理出发，介绍了一种全新的TOD开发模式。该模式以公共交通为导向，沿公共交通走廊进行土地的混合使用开发，摒弃传统的“摊大饼”发展模式。文章结合南京地铁的开通，就南京市如何发展TOD模式进行了探讨，并提出相关建议。

【关键词】城市交通，土地利用，TOD，南京

Research on the Strategy of Transit-Oriented Development in Nanjing at the initial stage of operation of No.1 Subway

【Abstract】This paper has introduced one new transit-oriented development mode, based on the interactive me- chanism of city transportation and land use. That mode take public transportation as the direction, following the hybrid usage development that the public transportation hallway carries on the land, abandonning traditional\" big round flat cake\" development mode. The article combined with new operation of Nanjing No.1 subway, inquired into some strategies of TOD in Nanjing and also gave some related suggestion.

【Keywords】city transportation，land use，Transit-Oriented Development，Nanjing

1 城市交通与土地利用

城市的形成与发展与城市交通系统发展之间有非常密切的关系，城市交通服务效率及服务水平决定城市的形成与发展的活力。随着社会经济的发展，城市交通在城市快速发展中的作用更加突出，是城市中人、物流通的载体，为建设现代化城市提供基础性保障。

城市用地是城市规划区范围内赋以一定用途与功能的土地的统称。通常所说的城市用地，既是指已经建设利用的土地，也包括已列入城市规划区域范围内尚待开发建设的土地。城市土地是城市居民赖以生存与发展的基本资源，是城市社会活动的载体。

一方面，城市土地利用是城市交通产生的根源，城市的形成促进了城市交通的形成与发展。城市土地利用决定了城市的交通需求，不同的土地利用格局会形成不同的城市交通量和交通结构。另一方面，城市交通的发展与演变会影响土地利用格局及城市空间结构，城市交通模式的变化会影响到其服务区域的土地开发。诸如某区域内完善的道路设施、协调运作的交通流组织模式、充足的停车泊位等都会通过市场手段影响到该地段的土地开发强度和格局的变化。因此说城市土地利用格局与交通模式之间存在互动反馈关系，城市的演变就

图1 城市土地利用与城市交通互动关系

是在城市土地利用和城市交通发展相互促进与制约的过程中进行的（如图1所示）。

2 TOD模式 2.1 TOD理论的提出

上世纪60年代，美国通过了联邦支助公路建设法案，随后小汽车迅速成为城市的主要交通工具。小汽车的发展提升了人们出行的机动性，同时也极大地改变了城市空间形态与土地利用方式，导致城市的无序蔓延，土地资源低效率利用。由此带来了交通出行次数和出行总量的增加，低密度、松散的城市外部形态，以及就业岗位和人口空间分布不平衡等一系列问题。

在饱受了城市无序蔓延带来的交通拥挤、能源危机、环境恶化等恶果后，西方发达国家开始反思如何建立一套城市土地利用与交通相互有利促进的可持续发展体系。20世纪80年代后期，新城市主义（New Urbanism）的杰出代表美国设计师Peter Calthorpe倡导提出了TOD（Transit Oriented Development,即公共交通为导向的发展模式）城市发展模式，该模式旨在建立一种适合公共交通服务的城市土地利用模式，强调公交优先理念，并沿公交走廊加强紧凑布局的综合土地利用。这一模式的提出很快得到了城市规划领域专家的普遍认同，并在美国、西欧、亚洲的一些人口密集的城市得到了应用，取得了较为理想的效果。

2.2 TOD的优点

（1）促进土地高效利用。与传统的城市“摊大饼”式的低密度发展模式相比，TOD模式更为注重的是土地的高效利用、混合开发。在城市中心区，TOD模式以公交站点和公交走廊为依托，加强周边地区的改造和更新，提供充足的就业岗位，提升商业区的人气，抑制中心衰退，促进经济发展。在城市外围，TOD模式极力避免土地资源的浪费，保护农田等土地资源，防止其被城市低效率开发所吞噬。有数据表明，与TOD模式相比，蔓延式的发展所需要的土地要比前者多出10～40％。

（2）提高公交出行比例。城市的无序蔓延与房地产的城外开发导致城市居民的大举外迁，但是居民的工作、娱乐休闲、社会活动仍集中在老城区，这就引发这些外迁居民倾向于采用私人交通工具（私家车）出行，容易引起交通堵塞，尤其是上下班高峰时期的“钟摆式”出行往往造成城市交通的瘫痪。而TOD模式由于是以公交为导向的土地开发，居民可以在较短的步行距离范围内搭乘公交，有利于提高公交出行比例。

（3）降低基础设施投资成本。TOD开发带来城市土地紧凑的高效利用，因而可大量节省道路、给水、排水、供电、公共建筑等基础设施的建设和维修费用。相关研究表明密集紧凑的发展模式下基础设施的花费只有低密度蔓延模式下相应花费的75～95％。

（4）提供和谐的生存环境。TOD开发模式按就近原则将居住、工作、商业、休闲场所合理紧凑地布置在公交站点周边地区，城市就业岗位大多集中在公交沿线，因此TOD可以降低居民的通勤费用，提高道路使用效率，解决“钟摆式”通勤问题。TOD不仅要为中长距离出行提供便捷的公交出行服务，也为短距离出行提供高质量的步行环境，为居民提供相互接触的机会，增强居民的社区认同感，构建和谐的生存环境。

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2.3 TOD在我国的实施环境分析

2.3.1 实施TOD的优势

与发达国家相比，我国的城市化水平并不高，绝大多数居民居住在容积率较高的单元楼里，并将距离工作单位近，小区附近有商业、学校等配套设施作为购房时主要的考虑因素。这一理念与TOD模式倡导的高强度、综合的土地利用理念是一致的。

公交出行经济实惠，是城市居民较为认可的出行方式。据调查，我国城市居民选择公交出行的首选因素就是票价便宜，因此总理在全国公共交通会议上提出“优先发展城市公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想”。因而在今后相当长的时间里，鼓励公交出行、优先发展公共交通是我国城市交通长期的发展战略。

我国的小汽车保有量仍处于较低水平，公交出行优势明显。国内外大城市的经验表明，私家小汽车数量往往伴随着城市规模的扩大而增加。也就是说如果不加以正确引导，当城市的小汽车保有量达到较高水平时，城市的“大饼”往往已经摊开。因此，在现状小汽车保有量并不是很高的情况下，各城市应及早规划，指导城市按照TOD发展模式进行开发，抑制城市用地低密度开发、无序蔓延。

与西方发达国家不同，我国所有的土地属国家所有，可以严格控制土地的使用。因此，在实施TOD策略的过程中可以起着主导的作用。 2.3.2 实施的困难与挑战

随着我国多年来经济持续高速发展，北京、上海、南京等大城市都出现了私家车数量迅猛增长的势头。从拉动内需的角度出发，大力鼓励居民购买私家小汽车，而私家车数量过高往往会造成城市交通拥挤，道路利用率下降等一系列“城市病”。如果再不出台相关控制私家车数量过快增长，就会重蹈西方国家的覆辙，使城市陷入小汽车导向发展(AOD: Automobile Oriented Development）的泥潭，造成城市资源的不经济开发。

目前我国城市的公交系统还不很完善，公交分级、公交专用线、信号优先等措施都还处在摸索阶段，公共交通远不能满足城市的生产生活要求。公共汽车超载严重，行驶缓慢，道路上交通拥挤现象严重，公共汽车与私人交通相互干扰，公共交通的发展跟不上城市发展的速度，低质量的公交服务容易使得中等收入群体考虑小汽车等私人交通工具。

城市规划学者与开发商对TOD兴趣的缺乏往往造成城市的发展不能与交通系统规划做好协调。我国许多城市的总体规划总是偏好将城市的规模不断做大，甚至于城市面积规划的大已经成为某些部分互相攀比的资本。这种规划无疑会引导城市进入无目的的蔓延状态，不利于公共交通系统的正常运行，容易引发小汽车交通的过快发展。作为房地产开发商也喜欢避开城市建成区，而选择较为荒僻的地段进行大规模开发，这也是导致城市不断蔓延的一大因素。

3 TOD对南京的启示 3.1 南京及南京地铁

南京市位于长江下游，古称金陵，四大古都之一，现为江苏省省会。全市面积6597.6km2，其中市区面积860km2,市区人口300多万，辖区跨长江南北两岸，市区包括玄武、白下、秦淮、

雨花台、建邺、鼓楼、下关、栖霞、浦口以及远郊的江宁、六合共11个城区。

根据南京市城市规划，到2050年南京市的轨道交通线网将由7条地铁线、三条轻轨线构成共计365公里的网络。至规划年，核心区快轨线网密度达到1.14km/km2,主城线网密度达到0.54km/km2。

南京地铁1号线是主城南北中轴线最重要的客流走廊，沿途经迈皋桥、南京火车站、鼓楼、新街口商务区，向西南延伸至河西新区的奥体中心。1号线于2005年9月1日正式开通运营。规划建设的2号线贯穿主城东西中轴线客流走廊，东连仙林大学城，西通河西新城区，途径中山门、新街口、汉中门等站。2号线将于2005年11月开工建设，于 2009年建成通车，建成后将与1号线在南京主城区形成“十字型”的地铁框架（见图2）。

3.2 南京发展TOD模式研究

随着南京市新的区划调整，以及江宁、浦口两地房地产的升温，南京市正逐步形成“一城两星”的城市形态。“一城”即南京市主城区，“两星”即浦口、江宁两座卫星城。同时结合南京地铁规划，南京市实施TOD战略的条件已经成熟。各组团间可通过轨道交通进行联系，尽可能使城市人口

分布在轨道沿线。主城区内部也要以地铁交通为主导，以公共交通引导土地开发与利用，通过快轨交通将城市内不同的社区加以联系。 3.2.1 南京发展TOD模式的探讨

（1）以地铁交通支撑江宁、浦口两座卫星城的建设

江宁区（东山镇）位于南京主城区以南7km，目前与南京的交通联系通道是104国道。浦口区位于江北，由于长江的天然阻隔，浦口区与主城区的联系通道不足，导致经济社会发展水平长期滞后于主城区。但随着南京地铁3号线（北起浦口，中段穿越南京主城区，南延至江宁）的规划、南京长江三桥的建成以及南京市总体规划中关于建设“五桥一隧”的过江通道方案的出台，未来的江宁和浦口将成为南京市新的经济增长点和开发热土。事实上，上述两地的房地产业已经大举兴起，大量的居民已经或正考虑在两地购房。因此未来南京市居民出行距离将相应增大，如果不结合完善的公交支撑，小汽车保有量将会成倍增加，城市道路会有陷入瘫痪的危险。而地铁、过江通道规划为南京市实施TOD战略提供了发展契机，规划部门应坚持土地开

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图2 南京地铁1、2号线示意图

发公交先行的原则，结合城市快轨交通网络规划实施TOD策略，在轨道站点周边进行土地综合开发，尽可能将居民和公共设施集中在轨道沿线，使各社区在沿线形成“串珠式”发展形态。

（2）加强组团间快轨交通联系和组团内部的综合开发利用

近年来，南京市主城区的外延发展速度较快，形成了河西新区、仙林大学城、迈皋桥等新建组团，但是这些组团多以房地产开发为主，较少考虑土地的综合利用与开发。而居民在上述地段购房后其日常的社会生产活动仍然集中在主城内部，造成居民上下班交通出行的“潮汐现象”十分突出。尤其是正在建设中的河西新区由于与主城之间有秦淮河阻隔，河上的几处桥成为上下班出行堵塞的瓶颈地段，是南京交通最为头疼的问题之一。随着南京地铁1号线的开通，河西新区、迈皋桥等组团的“潮汐现象”将有所缓解。但是若上述组团仍延续单一功能的土地开发方式，未来进出主城的交通堵塞现象会再次出现。因此规划部门应尽快在上述组团规划综合性的土地开发，使新建组团里的居民能够组团内上下班出行。同时进出主城的道路系统也应做提前规划，不能仅由轨道交通支撑，构建道路交通和快轨交通的复合走廊，满足出行随意性要求和多样性选择。

（3）优化地铁站点周边地区的空间结构

根据西方国家发展TOD模式的经验，公共交通导向开发区的常见布置形式如图3所示。其主要特征就是将住宅、商贸、金融、办公、学校、公用空间等设施合理地整合在公共交通站点附近，为居民提供适合的步行环境，吸引居民更多地使用公交、步行、自行车出行。南京地铁的建成开通已经引起投资者的注意，地铁安德门站、迈皋桥站附近都已经兴建了多个居民小区。今后南京市应进一步加强地铁站点附近的综合性开发，在站点周边地区建设核心服务区。按照站点周边实际开发条件，将高密度开发区域半径控制在800米范围之内，使大多数乘客能在1000米的步行距离内到站。为了增加这些地段对市民的吸引力，地铁站点应注重广场、天桥、绿化等公共设施的建设，为市民提供良好的步行环境，将乘客吸引到站点乘坐地铁等公交。结合《南京城市地下空间开发利用总体规划》，南京近期可以在新街口、鼓楼、玄武门（湖南路）、南京火车站、奥体中心（河西新区）等大型的客流集散点附近建设大面积的地下街区，中远期增强夫子庙、安德门、孝陵卫、浦口、东山（江宁）、仙林等地的地下空间开发力度。远期随着南京7条地铁线和3条轻轨线的全部连通，再将各站点的地下空间进行“串连”，使南京形成立体化的空间结构和交通网络。

3.2.2南京发展TOD模式的实施建议

TOD发展模式在国外已经有了成功经验，而在中国则处于起步阶段，目前仅有北京、上海等少数城市已经着手这方面的应用研究。根据国内外城市开展TOD已有的研究成果，结合南京市的实际发展状况，对南京实施TOD主要有如下建议。

（1）注重城市发展规划与交通系统规划的协调

制定城市发展规划时应注重与交通系统尤其是大运量公交运输系统规划的充分协调，摒弃“摊大饼”的圈层发展模式，控制城市的发展规模。在城市发展规划中强调交通系统与土地利用的协调规划，使城市沿公共交通主轴线高效率紧密开发，形成紧凑的、可持续发展的城市空间形态。

（2）引导小汽车适度发展

根据南京市车管所统计数据表明，南京市私家车数量呈几何式增长态势，截至2005年7月，南京私人汽车总量达到149799辆。随着南京机动化水平的迅速提高，城市的道路拥挤状况将日趋严重，空气质量也会恶化。因此，引导私家小汽车的适度发展，出台合理的小汽车发展势在必行，否则任由小汽车过快增长，会诱发城市土地的不合理利用，导致城市无序蔓延，走向背道而驰的AOD发展模式。

图3 公共交通运输导向开发区布置示意图

（3）倡导“公交优先”发展战略

TOD 发展模式的核心内容就是要鼓励居民选择公交出行，提高公交出行比例，因此南京市应以地铁1号线的开通为契机，将“公交优先”作为城市交通发展的主导原则。公交系统要为市民提供便捷的换乘体系，在城市中心区的边缘结合道路情况和用地条件设置停车换乘点，组织“P+R”交通模式进入主城区。

（4）吸引开发商的投资

随着TOD模式的应用，公共交通站点周边地区的商业价值也会相应提高，可将地铁站点附近的土地出售给开发商进行开发。TOD模式使得站点地区的步行人数增多，开发商往往会主动建设一些公共设施，吸引和方便居民搭乘地铁。与公共交通充分结合的开发模式最终将使得、市民、投资者三方共同受益。

4 结语

TOD作为有别于小汽车导向发展模式的新型发展模式，对于解决我国大城市日益恶化的交通状况具有重大意义。目前，南京市处于城市化和机动化高速发展期，城市交通已经出现较严重的拥挤状况。但是随着南京地铁1号线的开通以及城市快轨交通建设的全面启动，南京市及近郊辐射区可以借此机会，适时地进行公共交通为导向的发展模式的研究与应用，使南京市的城市发展走上交通与土地开发协调发展的道路。

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