脱贫攻坚进程中的财政扶贫研究

作者：仲德涛

来源：《武汉金融》 2017年第6期

财政是参与分配社会产品、调节经济活动的重要手段。在脱贫攻坚过程中，要积极发挥财政资源配置、收入分配和稳定经济发展的职能，通过财政扶贫着力满足贫困地区脱贫攻坚的资金需求，促进贫困地区经济社会可持续发展。

一、财政扶贫的理论分析

扶贫的历史和经验都表明，在扶贫开发中一直占据主导地位。而在主导扶贫开发过程中，财政扶贫又是核心和关键。同其他扶贫手段相比，财政扶贫的作用与优势明显。

（一）财政扶贫的作用

财政学家马斯格雷夫提出财政主要有三大职能，即资源配置、收入分配和经济稳定。根据“财政三职能”论，脱贫攻坚进程中的财政扶贫作用可以从以下三个方面体现。

从资源配置方面看，财政扶贫可以通过财政资源配置的职能，促进社会资源向贫困地区和贫困人口转移，为贫困地区和贫困人口提供公品和公共服务，进而实现扶贫的目标。在社会配置资源方面，财政具有较强的扶贫取向：一是财政扶贫可以加快贫困地区道路、水利、电力、通讯等基本公共基础设施建设；二是财政扶贫可以加快贫困地区教育、文化、科技、卫生等基本公共服务建设；三是财政扶贫可以促进贫困地区基本农田建设、植树造林等生态建设；四是财政扶贫可以在贫困地区促进社会保险、社会救济、失业保障等社会公共事业的发展。

从收入分配方面看，财政扶贫可以通过发挥其收入分配职能，缩小收入分配差距，提高贫困地区和贫困人口的收入水平，防止出现两极分化，来达到扶贫的效果：一是财政扶贫可以实行税收调节，对高收入地区和群体实行较高的税率，对贫困地区和贫困人口实行较低税率，甚至实行免税措施；二是财政扶贫可以实行转移支付和直接补贴等方式，直接用财政资金对贫困地区和贫困人口进行补贴，促进贫困地区经济发展，提高贫困人口收入水平和自我发展能力；三是建立财政扶贫，可以建立财政兜底的社会保障，向贫困人口提供基本的教育、医疗、养老等社会服务，促进贫困人口实现自我发展。

从稳定经济发展看，财政履行稳定经济发展的职能的目标就是促进经济、社会、生态、资源等全面、协调、可持续的发展，财政的这一职能具有明显的扶贫取向：首先，只有经济的稳定发展，才能为脱贫攻坚提供坚实的基础条件；只有减轻或者消除贫困，才能提高经济发展的效益，促进经济稳定发展。经济稳定发展与扶贫二者相互促进，相互影响，共同发展。其次，财政扶贫还可以在保障贫困人口基本生存权利的前提下，重视生态保护、资源节约，促进贫困地区经济、社会、资源、环境、人口等方面协调发展，从而在根本上解决贫困问题。最后，经济稳定发展的本质和核心是坚持以人为本，实现人的全面发展，而贫困问题是制约人全面发展的重要障碍，财政扶贫强调经济稳定发展和人的全面发展相统一，并最终实现经济发展和个人全面发展的统一。

（二）财政扶贫的优势

财政具有公共性、灵活性和直接性的特点决定了财政扶贫的全面性、灵活性和直接性，使得财政扶贫与其他扶贫手段相比具有明显的优势。

从财政的公共性来看，财政扶贫需要全面地关注和解决贫困问题。财政的公共性决定财政的目标是满足全体社会成员公共需要，为全体社会成员提供更全面的公品和公共服务，全体社会成员当然包括广大贫困人口。贫困人口基本的公共需要之一就是要求消除贫困，提高生活水平。因此，财政在履行职能过程中，要更加关注和解决贫困问题，不但要为贫困人口基本生活提供保障，还要为贫困人口自我发展和能力提升提供支撑。

从财政的灵活性来看，财政扶贫可以利用的手段多、职能范围广。财政是由财政收入、财政支出、财政和财政等构成的有机体系，所以财政扶贫可选择的手段多，在扶贫方面具有灵活性。正是由于财政职能具有灵活性，可以使财政扶贫根据脱贫攻坚的阶段、重点和具体任务，来制定有针对性的脱贫攻坚手段和措施，增强财政扶贫的效果。

从财政的直接性来看，财政扶贫可以直接发挥扶贫作用。财政扶贫可以通过直接影响社会总供给和总需求，来达到配置社会资源、促进社会资源向贫困地区流动的目的；财政扶贫还可以通过补贴、税收、救济和直接投资等方式，直接影响贫困人口的收入水平，加快脱贫攻坚的进度。

二、财政扶贫的问题分析

随着我国财政扶贫资金投入的增加，我国贫困人口的数量不断减少，财政扶贫在我国脱贫攻坚过程中发挥十分重要的作用。但是，随着脱贫攻坚的推进，扶贫的难度越来越大，而财政扶贫的效果则呈现边际递减，财政扶贫存在的问题更加突出。

（一）财政扶贫资金投入不足

随着经济的发展和财政收入日益提高，我国财政扶贫投入也越来越大。但是，由于我国扶贫开发进入脱贫攻坚的决胜阶段，财政资金使用呈现边际效用递减的特征，而扶贫投入边际成本呈现递增的特征。这就从根本上造成脱贫攻坚阶段财政扶贫资金供求严重失衡。同时，贫困地区自身经济发展落后，财政收入水平低，贫困地区自身财政扶贫投入严重不足；贫困地区公共基础设施和公共服务发展落后，历史欠账比较多，需要财政投入的领域比较多；一般贫困地区生态脆弱，自然环境恶劣，自我发展、自我脱贫的能力和条件比较缺乏。这都造成财政对这几方面的资金投入要求比较大。贫困地区的资金供求的这些特点都使财政扶贫投入不足的问题更加凸显。

（二）财政扶贫资金精准度不高

财政精准扶贫是一个复杂的系统工程，是脱贫攻坚的新阶段的更高要求。它涉及脱贫攻坚过程的方方面面，直接影响财政扶贫的效果。目前我国贫困人口地域分布广泛，致贫原因多元，自我发展能力不均衡。这就要求财政扶贫更加精准地对接贫困地区和贫困人口的需要。而目前我国财政扶贫的精准度还不高，“大水漫灌”式扶贫依然存在，不少地区贫困人口参与财政扶贫资金使用规划还流于形式。这些都造成我国财政扶贫在精准识别、精准对接、精准管理、精准帮扶、精准考核等方面亟待进一步完善。

（三）财政扶贫资金分配不规范

财政扶贫资金属于公共财政资金，在分配上应该坚持公平与效率相结合的原则，做到既体现公共财政资金的公共属性，又能充分发挥财政扶贫资金的效率。而目前我国在财政扶贫资金使用上，过多地关注资金使用的“公平性”，财政扶贫资金使用效率关注不够。这主要表现在：在扶贫项目多、扶贫资金需求大的地区，财政扶贫资金使用往往采取平均分配、吃大锅饭的方式，这会大大降低财政扶贫资金的使用效果；在财政扶贫的项目选择上，财政扶贫资金主要还

是关注救济扶贫领域，开发扶贫领域关注比较少，财政扶贫资金对于解决贫困地区和贫困人口内源式发展的作用没有充分发挥。

（四）财政扶贫管理不完善

建立科学、高效、规范的财政扶贫资金管理是提高财政扶贫资金运用效率的重要途径，是发挥财政扶贫作用的重要保障，更是健全脱贫攻坚制度保障的重要一环。但是，目前我国财政扶贫管理还存在诸多问题，亟待进一步完善。这主要表现在：财政扶贫资金多头管理。财政扶贫资金由扶贫办、财政、等部门横向管理，纵向有和地方各级的财政投入。这种多部门、多层级的资金管理，造成财政资金使用分散，很难形成合力，同时也会造成个别贫困地区会因同一个扶贫项目要在多部门、多层级申报财政扶贫资金，造成扶贫资金使用的浪费和低效率。

（五）财政扶贫激励约束不完善

激励约束机制在脱贫攻坚进程中发挥着十分重要的作用。这是因为一个较完善的激励约束机制能够激发当事人从事某项活动的内在动力。但是，在脱贫攻坚过程中，财政扶贫的激励约束机制并没有很好地发挥作用。一方面，激励机制不完善。比如没有按照脱贫效果来分配财政扶贫资金，造成某些贫困地区和贫困人口“不思进取”，缺乏进取心，“等、靠、要”的思想比较严重，形成“越帮越贫”的怪象。另一方面，约束机制不完善，财政扶贫资金使用过程和效果缺乏完善的监督和考核，造成财政扶贫资金挤占、挪用等现象时有发生。

三、财政扶贫的路径分析

在脱贫攻坚过程中，财政扶贫要通过继续加大对脱贫攻坚的资金投入、精准对接扶贫需求、确保财政资金流向重点领域、建立财政资金利用协调机制和监督考核制度等途径，保障贫困地区脱贫攻坚的资金需求。

（一）加大财政扶贫资金投入力度

加大财政投入力度是完成脱贫攻坚目标的前提条件。第一，财政要加大支持力度，不仅要实现财政扶贫专项资金大幅增长，的其他民生资金也要向贫困地区和贫困人口倾斜；第二，地方财政要在自己财政能力范围内结合投入的地区和项目进一步调整地方财政支出结构，加强对脱贫攻坚的财政投入力度，形成财政资金投入合力，共助脱贫攻坚；第三，要建立财政扶贫资金正常增长机制，要求各级必须按照财政收入的增长规模和速度，同比例增加财政扶贫资金的投入规模。

（二）实现财政扶贫资金精准对接

为了提高财政扶贫的针对性和精准度，财政扶贫必须精准对接脱贫攻坚过程中贫困地区和贫困人口的特殊需求，满足不同贫困地区、不同贫困人口多样化的扶贫需求。一方面要完善贫困人口精准识别机制和动态管理机制，对建档立卡的贫困人口实时调整更新，全面、准确、实时地掌握贫困人口的变化情况；另一方面要完善项目精准对接机制，要选择符合贫困地区和贫困人口特点的项目，真正实现扶贫项目惠及贫困人口的目标，使贫困人口真正享受到项目实施带来的收益。

（三）确保财政扶贫资金流向重点领域

在财政资金投入相对有限的情况下，财政资金使用要精准发力，重点投放，充分发挥财政资金的引领、带动作用。一是要重点支持贫困地区基础设施建设，大力促进贫困地区道路、水

利、电力和互联网建设；二是要重点支持贫困地区的特色产业发展，进一步增强贫困地区的“造血”功能；三是要重点支持贫困地方教育发展，提高贫困地区教育总体水平，从而阻断贫困的代际传递。

（四）完善财政扶贫资金利用协调机制

由于脱贫攻坚的资金来源是多渠道、多部门和多层次的，要使各种脱贫攻坚资金的使用实现“1+1>2”的效果，一要建立多部门的协调机制，将目标相近、性质类同的扶贫资金集中使用，发挥各种扶贫资金的合力，实现财政资金的横向整合；二要建立上下联动机制，充分调动和地方积极性，实现财政资金纵向整合；三要建立内外联动机制，强化财政资金与社会资本的合作，通过购买服务、引导投资、补贴利息等方式，整合财政资金和社会资金，充分发挥财政资金和社会资金合力。

（五）完善财政扶贫资金监督考核制度

建立财政扶贫资金使用监督考核制度的主要目的是杜绝贪污和提高资金使用效率。强化监督执纪的主要目的就是要杜绝，通过对脱贫攻坚过程中的违法犯罪行为进行严厉的打击，建立风清气正的政治生态。建立资金绩效考核制度的主要目的是提高资金使用效率，规范财政扶贫资金使用的评价和奖惩，对财政扶贫资金使用效率高，扶贫成效突出的地区，给予适当奖励，对财政扶贫资金使用效率低，扶贫成效不突出的地区，给予适当惩戒。■