甘肃社会科学 ２０１８年第１期 中西城市化发展的比较研究 许迎春 （中国矿业大学公共管理学院，江苏徐州２２１１１６） 提 要：城市化的真谛不在于“化地”而在于“化人”。当前我国城市化出现了“半城市化”和房价畸高等突出问题，如 何解决以上问题关系到我国城市化的成败。西方发达国家率先完成了城市化进程，其经验值得我国学习和借鉴。通过对中西 城市化发展的比较分析，发现中西城市化发展主要表现为五个方面的差异：市场主导的城市化和主导的城市化，农民自由 的城市化和农民受的城市化，人的城市化和土地的城市化，低成本的城市化和高成本的城市化，农民带着资本进城的城市 化和农民赤手空拳进城的城市化。探究上述差异存在的深层原因，提出由市场主导城市化进程、取消二元户籍制度、征收物业 税、改革征地制度、改造城中村和赋予农民更多土地权益等对策。 关键词：城市化；城中村；贫民窟；户籍制度；征地制度；土地权益 中图分类号：Ｃ９３—０９ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３—３６３７（２０１８）Ｏ１—０２３７—０８ 一、引 言 停住宅用地供应的措施，导致三四线城市的房价普遍 城市是人类文明的重要标志，是人类高效利用资 上涨，如济宁市、菏泽市、盐城市、蚌埠市和平顶山市 源创造物质文明和精神文明的区域，也是先进生产力 等弱三四线城市房价在２０１７年春节出现了新一波的 最集中的地方。城市化是社会经济发展到一定阶段 大幅度上涨。可以说如今我国处于普遍的高房价时 的必然结果，是社会进步的表现。一个国家或地区城 代，高房价使得农民工市民化的门槛越来越高，农民 市化的水平，体现其社会经济发展水平。因而城市化 融人城市愈发艰难。在城市化进程中，西方发达国家 水平是衡量一个国家和地区社会、经济、文化和科技 城市化的做法比较成功，它们没有出现我国这种“半 水平的重要标志，也是衡量国家和地区社会组织程度 城市化”和房价畸高的现象，其经验值得我国借鉴。 和管理水平的重要标志。城市化水平的高低，关系着 本文通过我国城市化与西方发达国家城市化的比较， 一国现代化目标的实现。 力图找到我国城市化问题存在的原因，提出解决问题 我国城市化历经六十余年的发展，城市化率虽然 的对策。 从１９４９年的１０．６４％提高到现在的５７．４％¨ ，但是 二、西方发达国家的城市化 其中有高达两亿多的农民工没有城市户籍，无法享受 英国的城市化是自然而然发生的。工业之 城镇居民同等的福利待遇，也无法长期在城市稳定就 前虽有城市，但发展非常缓慢，英国的城市化肇始于 业和居住，过着与自己的配偶和子女天各一方的生 １８世纪初第一次工业时期。工业为英国城 活。这种城市化被称为“伪城市化”或“半城市化”。 市化提供了物质基础和生产技术等必要条件，工厂的 此外，我国房价和居民收入相比畸高。目前全国４５ 设立创造了大量就业岗位，同时农村土地的自由交易 座城市房价和收入比均值为１０．１［２１，尤其是北上广 导致的土地兼并释放了大量的农村剩余劳动力，使得 深一线城市和一些省会城市，房价远远超过了一般居 大批农民进城，促进了大城市人口的迅速增加。英国 民的收人水平。在２０１６年下半年国家着力对一二线 对农民进城没有，因为早在１２１５年的英国《大宪 热点城市的房价进行后，大量炒房资金涌向三四 章》第４１条就规定：除战时与余等敌对的国家之人民 线城市，再加之地方采取棚改货币化安置以及国 外，一切商人，若能遵守过去的公正习惯，皆可免除苛 土部要求库存压力大的三四线城市施行减少以至暂 捐杂税，安全经由水路与陆路出入英格兰，或在英格 ２３７ 兰全境暂留或定居以经营商业。这一规定即为世界 后，德国的经济迅速崛起，到１９６０年城市化水平达到 上最早的自由迁徙立法。工业促进和带动了第 ７１．４％，而到２０１４年德国的城市化率已达到了７５． 三产业的发展，进一步促进了农村剩余劳动力的转 ０９％Ｌ ３ ３。德国在城市化过程中，房价一直比较平稳， 移，到１８５１年英国的城市人口超过了农村人口，成为 这其中物业税在遏制房价上涨方面居功甚伟。如在 －２０１１年期间，德国人均国民收入（ＧＮＩ）增长了 世界上第一个基本实现城市化的国家。在城市化进 １９９０－但其真实房价（房价涨幅减去价涨幅）不仅 程中，农村人口大规模涌向城市，由于进城农民的收 ３倍有余，还下跌了２．Ｏ％。 入水平较低，大部分人都只能居住在由他们自己建设 不涨，在美国的城市化进程中，市场需求是美国城市化 的简陋住房里，于是拥挤脏乱、疾病蔓延和治安恶化 等“城市病”便纷至沓来。为应对这些问题，和 的主要动力，城市的兴起是商品经济自然发展的结 慈善组织通过建设廉租房和提供贷款等一系列措施 改造贫民窟，使底层贫困群体住房问题得到部分缓 解。为了解决城市的建设发展需要大量的资金问题， 英国早在ｌ８世纪就按居民家中炉灶数目课炉灶税， 后改为按房屋窗户征税。经过近三百年的发展，形成 了现有的包含住房财产税和营业房屋税的较为完善 的物业税制度。物业税的征收既解决了城市公共服 务的资金问题，又抑制了炒房投机行为，降低了城市 的房价，促进了农民融人城市的进程。英国的城市化 率在２０１４年达到８２．３４％Ｅ３ ３，成为世界上高度城市化 的国家之一。 德国的城市化起步要晚于英国，１９世纪初城市 化水平非常低，但德国工业大大推动了其现代城 市化进程，促进了工业的现代化和农村剩余劳动力的 转移。尤其在ｌ９世纪４０年代以后，随着第一次工业 的开展，德国农民在工商业经济吸引下大规模涌 向城市，１８５２年其城市人口达到了２８．４％。１９世纪 下半叶第二次工业时期是德国城市化发展的高 涨时期。德国的农民也具有自由迁徙权。《德意志帝 国》第１１１条规定：“一切德国人民，在联邦内享 有迁徙自由之权，无论何人，得随意居留或居住于联 邦内各地。”由于农民进城没有，德国的城市人口 在这一时期出现高速增长，１８９１年德国的城市人口 已经超过农村人口。德国的土地也是可以自由交易 的，这时期住房是农民进城后的最大难题，为解燃眉 之急，进城农民在购买的土地上搭建了大量简易房 屋，导致了贫民窟的产生 Ｊ。然而，在１９世纪下半 叶，德国在汲取英法两国贫民窟教训的基础上，在城 市规划、住宅建设、产业布局和公共设施等方面采取 了综合治理的办法，使贫民窟现象在德国城市化过程 中逐步消失。而到２０世纪初，德国的城市人口在全 国人口中的比例已达５４．４％，远远超过美国、法国和 ，１９１０年更是达到６０％，仅次于英国。二战之 ２３８ 果。美国早期城市化主要由商业贸易引起，商业贸易 的蓬勃发展，使波士顿和纽约等东北部城市成为运输 和贸易的中心，由此促进了城市的繁荣。“美国的农 民也有自由迁徙权，美国虽然没有明文规定公民 享有迁徙自由权，但其概括地规定了人人都享有生命 权、自由权和追求幸福的权利，而迁徙自由权则正是 自由权的一种。” 因而美国农民可以自由进入城 市，寻找更好的就业机会。１９世纪中期，美国的工业 化和城市化进入鼎盛时期。这一阶段是美国城市化 发展最快的时期，工业的发展使美国由商业城市 逐渐转型为工业城市，工业的繁荣不仅吸引了本国的 大量农民进城，而且吸引了两千多万欧洲移民，其城 市化发展速度空前。然而高速城市化致使各类人口 在城市大规模集中，这不可避免地造成各类贫民窟的 形成和扩张。在美国，城乡土地不仅可以自由交易， 而且外国人也可以购买土地。因而美国的贫民窟除 了黑人和进城农民建设的简易住房外，还包括外来移 民在购买的土地上建设的简易住房。自１９世纪末 起，美国先后开展了社区改良运动、城市更新运动和 邻里复兴运动，以改造贫民窟和建设廉租房来解决低 收入群体的住房问题。为了筹集城市的教育、医疗和 扶贫等公共服务费用，美国早在１７９２年就开始征收 物业税，对居民的土地和房屋持有环节直接征税，物 业税的征收既调节了分化，也遏制了房价过快上 涨，有利于农民和外来移民融入城市。２０世纪中期， 第三次科技兴起，美国的高科技和第三产业得到 迅速发展，美国西部涌现了许多高科技城市。这一时 期美国的城市数量和质量都有大幅度的提升，尤其高 速公路网的修建极大地促进了大都市区和城市群的 空前发展。 综上，西方发达国家的城市化具有以下特点：其 一，它们的城市化是由市场主导城市化的进程。其 二，西方发达国家是市场经济社会，其人口、土地和资 本等生产要素在城乡之间是自由流动的。如人口具 甘肃社会科学 ２０１８年第１期 有自由迁徙权和土地可以自由交易等。其三，西方发 镇高速发展阶段（１９８４－－１９９４年）。随着改革开放的 达国家以征收物业税的方式来解决城市的公共服务 深入，国家实行“严格控制大城市规模，积极发展中等 费用的支出，以达到遏制炒房投机行为和调节分 城市和小城市”的方针，户籍管理逐渐放开， 化的目的。其四，西方发达国家城市化初期，大量进 允许农民进城兴办第三产业。此时乡镇企业和三资 城的农民和移民都生活在贫民窟，对贫民窟持普 企业发展迅猛，新型城镇和小城市得到快速发展，从 遍包容的态度，后来贫民窟经过长期改造才逐步 １９８７年到１９９４年，全国新设城镇５４９２个。这一时 消失。 三、中国的城市化 期，我国城市化率由１９８４年的２３．Ｏ１％提高到１９９４ 年的２８．６２％，１０年间提高了５．６１个百分点。第三 回顾我国６０多年来的城市化进程，大致可分为 阶段，城市迅速发展阶段（１９９４年以来）。在１９９４年 两个时期，即计划经济时期和改革开放时期。计划经 济时期的城市化大致可分为三个阶段：第一阶段，城 市化起步阶段（１９５０－－１９５７年）。此时适逢中华人民 共和国成立初期的经济恢复时期，当时实行土地改革 后，农民分得属于自己的土地，工人也处于主人翁地 位，生产积极性大为提高，这时经济发展迅速，城市化 进程较快，１９５７年城市化率达到１５．３９％。第二阶 段，城市化剧烈波动阶段（１９５８－－１９６５年）。这一阶 段我国步人“大跃进”时期，工业的发展需要从农村 招聘大量的工人，这使得城市人口急剧增加，城市化 率也由１９５７年的１５．４％上升到１９６０年的１９．７％。 然而，后来“大跃进”的失败又将新招聘的工量 遣返回农村，使城市化率下降到１９６５年的１７．７４％。 由于“大跃进”造成了国民经济的严重破坏，为了适 应当时供给不足的经济状态，实行城乡分割的二元户 籍，严格控制农民进城。第三阶段，城市化停滞 倒退阶段（１９６６－－１９７７年）。这一时期正值十年“文 化大”，此时整个国民经济濒临崩溃，为了缓解城 市的就业压力，国家实行知识青年“上山下乡”和支 援三线建设等，使城市化率进一步从１９６６年的 １７．８６％下降到１９７７的１７．５５％，基本上处于逆城市 化状态。 改革开放时期（１９７８年至今），我国由传统计划 经济向社会主义市场经济转变，这时以经济 建设为中心，大力发展工商业，户籍制度也逐渐松动， 大量的农民离开农村进城打工，我国的城市化进入正 常发展期。这一时期的城市化也大致分为三个阶段： 第一阶段，恢复阶段（１９７９－－１９８４年）。在此期间，国 家通过调整，大约有两千多万知识青年和下乡干 部返回城市，同时高考的恢复也使得大量农村籍学生 进入城市上学。此时的城乡壁垒逐渐松开，集市贸易 的开放使得大量农民到城市和小城镇经商，出现了大 量城镇暂住人口。这时我国的城市化率由１９７９年的 １９．９９％上升到１９８４年的２３．Ｏ１％。第二阶段，小城 实行分税制改革后，我国形成了激烈的地方竞争 格局。城市作为区域经济发展的引擎，它的地位和作 用得到更大程度的重视，这时各级地方大力 推动城市化，各地纷纷建立经济开发区和新城区。由 于城市的建设需要大量资金，为解决城市建设资金不 足的问题，我国将的土地批租制引人， 低价征收农村的土地，然后通过“招拍挂”的方式高 价出卖给地产商’，以收取高额的土地出让金，导致了 我国土地财政的产生。土地财政使得我国地价和房 价不断上涨，农民无钱购买城市的商品房，而还 一直拆迁城中村和不允许人们购买小产权房，使得农 民无法低成本地融人城市，形成了两亿多无法在城市 定居的农民工。 纵观这６０余年城市化发展的历程，我国实质上 是采取的一种人为控制城市化发展的，时而 城市化的发展，时而又大力地推动城市化发展，呈现 出以下几个明显的特点：其一，我国的城市化是由政 府主导的城市化，既是城市化战略的制定者，也 是城市化制度的供给者，还是城市化进程的执行 者 Ｊ。其二，我国的市场经济还不成熟，尚处于经济 转轨期，土地、人口和资本等生产要素在城乡之间的 流动受到严格的。如我国的土地承包经营权不 能交易，集体建设用地不能人市和存在人口自由 流动的户籍等。其三，我国以出售土地收取 土地出让金的方式来解决城市建设资金不足的问题。 其四，我国一直排斥贫民窟。 四、西方发达国家城市化与中国城市化的比较 中西城市化的相同点在于都是农村剩余劳动力 向城市集中，城市数量的增加和城市规模进一步扩 大，城市在经济发展中的主导作用也更为突出。然 而，中西城市化却存在着更多的不同点。 （一）市场主导的城市化ＶＳ主导的城市化 西方发达国家的城市化基本上都是由市场主导 的，较少进行干预或，市场需求是西方国家 ２３９ 城市化的主要动力，城市的发展是商品经济、工业革 西方发达国家的农民进城是带着家庭进城的，他 命和科技推动的结果。在城市化进程中，市场 们进城没有落户，只要愿意到城市居住，就能定 主导的城市化模式遵循市场机制的调节，城市化与 居在城市里。这是因为这些国家的法律赋予了他们 此同时也因满足了工业化对劳动力、土地、资本和技 自由迁徙权，即使他们在城里没有稳定工作或居住在 术等生产要素的需求而获得持续的推动。在西方发 贫民窟里，也不能够基于市容维护等原因而驱逐 达国家的城市化进程中，也是必不可少的，要发 他们。因而西方发达国家的城市化与人口的城市化 挥一定的引导和规划等作用。然而，在我国的城市 是同步的。经过两百多年的发展，西方发达国家目前 化中，的作用大大超过其他的国家，我国城市的 绝大部分人口都居住在城里，成为世界上高度发达的 建设和发展几乎完全是在主导下完成的，如政 城市化国家。而我国城市化中则出现了“化地不化 府对于城市战略的规划、城市人口的规模、行政区划 人”的严重问题。一是由于地方严重依赖土地财 的调整、新城区的选址、农用地转用的审批和城市建 设用地的供应等事务有着严格的审批和直接决定的 权力。此外，在主导的城市化模式下，城市布局 依托于行政等级体系，的行政级别就成了推进 各地城市化过程中最重要的资源。行政级别高的城 市就可以利用自身的优势地位来吸收汇集土地、资 金、人才和企业等生产要素，导致城市发展的严重失 衡，即大城市尤其是行政级别较高的大城市异常扩 张，而中小城市则发展严重不足。 （二）农民自由的城市化ＶＳ农民受的城 市化 西方发达国家的农民具有自由迁徙权，因而他 们是可以在全国自由流动的，不任何人在 各类城市自由地选择落户，而我国则存在严格 农民进城的城乡二元户籍制度。改革开放后，虽然 户籍制度逐渐松动，国家允许农民进入中小城市落 户，但是特大城市和超大城市落户却仍然受到。 如２０１４年《国家新型城镇化规划》要求“特大城市” 采取积分制等阶梯式落户途径，落户规模 与设定“积分”主要依据就业年限、学历及该城市发 展所需专业人才而定。对超大城市当然比“特大城 市”更为严格，入籍途径主要也是“积分制”，并对 “高污染、高能耗、土地利用率低、几无税收贡献”的 劳动密集型企业实施性淘汰，将在此类企业就 业的农民工排除出超大城市 Ｊ，其目的就是要由中 小城市承担起亿万农民工城市化的重任。另外有一 些城市虽然提出要扩大人口规模，但是也提出了极 为苛刻的条件。如这些城市只愿意吸收具有较高学 历、技能和资本的人，即能为城市做出较大贡献的 人，而不愿意向知识技能相对较低的清洁工、建筑工 和保姆等群体敞开户籍大门，认为这些人给城市做 的贡献不多。 （三）人的城市化ＶＳ土地的城市化 ２４０ 政，卖地越多就越能增加的财政收入，而接纳农 民工落户则需要支出庞大的公共服务成本，因而导致 了各级不愿意接纳农民工落户，使得我国的城市 化出现了“只要农民的地，不要农民的人”的结果。 二是我国税收结构不合理。由于我国担心房价 下跌，影响ＧＤＰ的增长，对房地产不征收物业税，导 致居民持房成本极低，而我国民众的投资理财渠道又 很有限，许多居民将房产投资作为唯一的投资渠道。 这样就导致炒房投机行为的盛行，出现了大量无人居 住的空房，浪费了大量的土地。三是为了政 绩的需要，热衷于建设新城区和经济开发区。由于违 背城市发展规律，导致许多新城区和经济开发区沦为 人烟稀少的“鬼城”。以上原因使得我国城市的面积 虽然在不断地扩张，但是并没有吸纳多少农村人口， 导致我国城市化出现土地城市化快于人口城市化的 现象。 （四）低成本的城市化ＶＳ高成本的城市化 西方国家城市化的成本较低主要表现在以下三 个方面：一是西方国家城郊的土地大多是私人的，在 城市化初期和中期西方各国还没有农田管制制度， 因而其城市建设用地的供应是多元的且比较充足， 地价房价较为便宜。二是西方国家在城市化过 程中对贫民窟持普遍包容的态度，贫民窟吸收了大 量的农村人口，为农民低成本地融入城市发挥了巨 大作用。三是西方国家对超过一定面积和价格的住 房征收物业税。物业税的征收遏制了炒房投机的行 为，除了几个超大城市外，西方发达国家大部分城市 的房价都维持在一个合理的水平，这样进城的农民 就买得起住房，因而得以融入城市。而我国高成本 的城市化主要表现在两个方面：一是一直排斥 贫民窟。如今大规模地拆迁类似贫民窟的城中 村，不允许简易住房的发展，实际上增加了进城农民 融于城市的成本，延缓了我国城市化的进程。二是 甘肃社会科学 ２０１８年第１期 和房地产开发商的双重垄断造成了我国城市房 的功能，如就业、社会保障、子女教育和医疗保障等。 价非理性的上涨。我国垄断了城市建设用地的 三是“土地财政”的不同。西方国家的“土地财政”主 供应，禁止农村建设用地入市；房地产商垄断了城市 要是通过对存量土地征收物业税或房产税等方式创 商品房的建设，禁止城郊和城中村农民自建住房出 造财政收入，这样既保证了有相对稳定的财政收 售给中低收人群体，这种双重垄断造成我国畸高的 入，也有利于平抑地价和房价。而我国的“土地财 地价和房价，高房价成为横亘在农民融入城市间的 政”主要是依靠增量土地创造财政收入，即通过卖地 一座无法跨越的大山，阻碍我国的城市化进程，导致 的土地出让金来满足财政需求。为了得到更多的土 形成了两亿多农民工。 地出让金，地方会想方设法抬高地价。四是土地 （五）农民带着资本进城的城市化Ｖｓ农民赤手 征收制度不同。西方国家的只有为了公共利益 空拳进城的城市化 西方国家农民的土地和房屋等不动产是私有的， 他们享有这些不动产的完全所有权，可以自由支配和 处分。在他们迁居城市后，他们的房屋和土地可以自 由抵押和交易，既可以出售给市民，也可以卖给农民， 由于出售的对象选择面广，因而能够卖出一个相对理 想的价格，从而实现到城市安身的资本积累。而我国 农村实行集体土地所有制，农民没有农地所有权，只 享有农地的承包经营权，虽然可以耕种使用，但是不 能够抵押和自由交易，导致农民到城市定居后，不能 够及时退出土地承包经营权和宅基地使用权，而且农 民一旦到大中城市落户后，还得无偿放弃土地承包经 营权。此外，他们宅基地上的房产交易也受到严格限 制，即农民的房产只能在集体内部转让，只能够卖给 本集体经济组织内部成员，不能出售给市民，房产也 不能够抵押，这就大大降低了农民房产的市场价值。 可见，和西方国家农民相较而言，我国农民进城缺少 安身立命的资本，其后续的生存和发展也就更为艰 难。而我国基于土地财政的需要，人为推高城市 房价，虽然建有大量的保障房，但这些房子只面 向拥有本市户籍的人口，进城农民工是没有资格享有 的，而进城农民工工资很低，无力购买城市的商品房， 导致他们无法融入城市。 五、西方发达国家的城市化对我国的启示 中西城市化发展进程存在巨大差异，其形成原因 是多方面的，但其中主要原因在于如下五个方面：一 是职能的不同。西方国家是有限， 的职能主要是提供公共服务，而非广泛地干预社会经 济生活。而我国是全能型，包揽了经 济、政治、社会和城市建设的绝大部分事务，在经 济社会生活中始终处于核心地位。二是户籍制度的 不同。西方国家的户籍制度仅具有对出生、婚姻和死 亡等人口事件登记的功能。而我国的户籍制度除了 人事登记外，还额外承担了作为福利和利益分配载体 的目的才能行使征收权，并对失地者进行公正补偿。 而我国的土地征收则不加区分是否是公共利益，补偿 时也不是按照市场价格公正补偿，而是按照土地的原 有用途进行低价补偿。五是土地制度的不同。西方 国家实行土地私有制度，农民在不违反土地利用规划 的基础上，他们可以自由出售自己的土地，所以它们 的城市建设用地供应市场是多元的，不被所垄 断，市场竞争机制的存在使得城市建设用地的价格比 较合理。而我国农村土地实行集体所有制，目前农村 集体经营性建设用地还不能人市，城市建设用地都由 垄断，为得到高额的土地溢价，实行饥饿供 地，导致了城市建设用地的价格高昂。基于以上原因 分析，如果我国城市化要正常发展，必须要在以下五 个方面进行改革。 （一）市场主导城市化进程 第一，要充分发挥市场机制在城市化中的主导 功能。城市化的过程实质上是生产要素集聚和资源 优化配置的过程 Ｊ。在此过程中，市场机制发挥着 决定性作用，是城市化推进的驱动力量。而主 导的城市化由于城市投资建设效率低下，不仅导致 债务沉重，而且导致“化地不化人”的结果。因此， 我们需要从主导的城市化逐步过渡为市场主导 的城市化，即不依赖于国家的巨额投资，引入市场竞 争机制，引导各类民间主体参与城市建设。比如可 以依靠城郊村和城中村的村民与合作建设租赁 房，以解决农民工住房问题。第二，遵循城市化的演 进规律，建立市场化的城市发展机制。要消除市场 机制运行的障碍，逐步减少乃至完全消除主导 城市化过程的“命令与控制式”色彩，以法治原则处 理城市发展中的不协调和系统失衡问题。第三，弱 化城市行政级别的影响。要促进城市的合理发展， 在宏观上需要改革按照行政级别配置城市资源的模 式，充分发挥市场竞争机制，使不同级别的城市都成 为市场上的平等竞争主体，按照市场经济规律获取 ２４１ 各种资源，赢得发展机遇。第四，发挥的宏观调 土地出让金这一财源的长期依赖。首先，应由全国人 控职能。由于市场机制的内在缺陷，仅靠市场“无 民代表大会进行物业税的立法。在立法中应明确征 形之手”会造成市场失灵，即具有外部性的公共服 税主体、纳税主体、课税依据、税率、纳税期限和地点 务和基础设施等会达不到社会总体需求的水平。因 以及争议解决机制。其次，我国应该加快建立不动产 而必须要在城市规划、基础设施建设、环境保护 登记制度。个人住房信息系统不但要在全市和全省 和社会保障等方面发挥不可替代的作用，通过适当 联网，而且要在全国联网，从而精确统计每户居民的 有效的宏观，用规划、法律和财税等手段来弥补 房屋数量和居住面积。再次，实行累进税率，规范税 市场机制的不足 。 （二）取消城乡分割的二元户籍制度 现有的户籍制度是计划经济时代城市人口 发展的延续，它不仅严重阻碍了城市化的发展， 而且侵犯了农民的自由迁徙权。为此，必须取消城 乡分割的二元户籍管理制度，逐步建立以居住地划 分城市人口和农村人口，以职业划分农业人口与非 农业人口的户籍制度，使全体居民在户口身份上完 全平等¨ 。首先，应该以国家根本大法《》的 形式确立和保障公民的基本迁徙自由。迁徙自由权 作为现代公民的一项基本，应以加以确立， 任何法律、法规、规章和规范性文件都不能违背宪 法，否则由全国或常委会予以改变或撤销。其 次，新的户籍制度应体现对弱势群体的关怀，以开放 包容的心态对待农民工和外来人口。在城市户籍问 题上，目前地方通常优先考虑拥有高学历和高 技能的劳动者，而由于担心大量农民工的进入带来 财政负担，对于低学历或低技能的人则出台诸多限 制性规定，这使得低技能劳动者等弱势群体很难获 得城市户籍。这种歧视性违背了我国公民在法 律面前一律平等的原则。对高素质人才落户城 市的优待固然无可厚非，但一个城市的人口和就业 均衡，也需要有一个合理的结构。城市中高技能劳 动者与低技能劳动者对社会的发展是互补的，如果 没有保安、保姆和清｝吉工等“普通劳动者”，所谓的 “高素质人才”也会痛感生存的艰辛 。劳动不分 高低贵贱，只要这些人诚信守法，愿意在城期工 作，他们都应享受同等的落户权益。再次，要明确农 业转移人口的平等社会权利，如同工同酬权、社会保 障权、休息休假权和子女的教育权等，实现以民生服 务为导向的人的城镇化。 （三）征收物业税 我国土地财政这种与民争利的行为不仅导致政 府形象受损，而且导致城市地价和房价的非理性上 涨，增加了农民融人城市的成本，阻碍了城市化进程。 为此，地方应选择开征物业税，并逐步放弃对于 ２４２ 收减免措施。对少于一定面积和低于一定价格的住 房实行免税，对超过一定面积和价格的住房开征物业 税，对持有两套房屋以上和高档别墅的家庭加重税收 征收，以打击炒房投机行为和调节分化，促使住 房回归其居住属性。最后，建立专门的房产评估机构 及评估队伍。为了保证评估环节和征税环节相互独 立，该机构应该与地方税务机关和房地产管理机构并 列，以保障评估部门的中立性和评估结果的公平性。 在评估队伍的建设方面，要借鉴西方发达国家的经 验，建立评估师注册登记制度，房地产税基评估人员 需要通过考试取得执业资格，定期接受执业资格审 核，建立符合我国国情的税基评估从业人员管理制 度＿１ 。总之，物业税的征收既能够保障有长期 而稳定的财政收入，改变目前急功近利的短视行 为，还能够抑制炒房投机行为和调节差距，促进 房价适当的理性回归，让更多农民买得起住房，加快 城市化的进程。 （四）改革征地制度 我国土地财政的制度基础就是本土特征鲜明， 迥异于世界大多数国家的土地征收制度。世界大多 数国家的只有为了公共利益才能征收土地，并 且按照土地市场价格对原土地所有者进行公平补 偿，征地是不能谋取利益的。然而，在我国不仅房地 产业和工商业等非典型性公共利益用地依赖征 收，而且城市建设发展的一切用地都依靠征收 取得，征收补偿也不是按照土地的市场价格来进行 补偿，而是按照土地的原有用途进行低价补偿，而后 高价出让给开发商，借此牟取高额利润。我国 这种低成本的土地征收不仅严重侵犯了被征地农民 的合法权益，而且土地高价出让导致房价不断暴涨， 阻碍我国城市化进程。为此，我国应该改革当前的 土地征收制度。一是要对公共利益进行界定，限缩 公共利益范围。参照大多数国家的经验，我国的公 共利益可在国防军事、公共设施、国家基础建 设、教育和慈善事业和贫民窟改造这五个方面。此 外，还应设立一个排除性条款，即明确排除哪些事项 甘肃社会科学 ２０１８年第１期 不属于“公共利益”的范围，如以发展房地产和工商 业为主要目的的征收应排除在外 。二是要按照 （六）赋予农民更多的土地权益 农村集体土地所有权最初来源于２０世纪５０年 土地的公平市场价格进行补偿。废弃以前按照土地 代初期农民的土地私有权，它不是由国家土地所有权 原有用途进行低价补偿的标准，代之以市场价格的 派生出来的，而是一种的土地所有权形态。它与 公平补偿标准，杜绝从征地行为中经营牟利的 国家土地所有权同属于物权法的保护范围，应处于平 行为。三是要将土地征收程序规范化和法制化。当 等的民事法律地位。然而，在现实生活中我国农村的 前应将协商谈判程序作为正式启动征收程序的前置 集体土地所有权相对于城市国有土地所有权而言，在 性程序，建立农地所有者的参与机制和征收补偿的 许多权能上都是有欠缺的。如农村集体土地的抵押 司法补救制度，还要进一步完善征收的听证制度，统 和交易等处分权受到，以及土地发展权被剥夺 一听证的时间和场所。 （五）改造城中村 贫民窟是城市化过程中必然出现的现象，也是 城市化未完成前一种临时的和低成本的“制度安 排”，硬性的回避实际上是在违背城市发展规律，必 然会使我们付出沉重的代价。假使我国贫民窟现象 并未出现，可能非但没有比出现大量贫民窟好，反而 会更加糟糕，如导致留守儿童、问题、三农问 题、城市化阻滞和产业工人无法形成等诸多严重问 题。而国内外研究也证明，认为贫民窟是万恶之源 也是不正确的。因为刚进入城市的农民作为城市的 外来人口，虽然在城里处于社会底层，但处境也比农 村强，因此他们才会离开家乡来到城市寻找更好的 生存机会。贫民窟作为一种低成本居住区既是刚进 城农民现阶段所能承受的主要居住选择，也是当前 唯一能够容纳如此多外来人口的城市居住区【１４］。 贫民窟的存在降低了农村人口融人城市的成本，促 进了城市化进程。目前，我国与国外贫民窟相类似 的就是城中村和城郊村，城中村和城郊村已经成为 农村进城人口的中间过渡性住所，一旦经济状况好 转，便会逐步搬迁到城市中更优质的区位。因此在 城市化未完成前我国应该允许城中村的存在。目 前，我国拆迁城中村导致了三方面的后果：一是拆迁 还建后的住房都成为中高档住房，房租会迅速上涨， 进城农民租住不起，因而丧失了容纳进城农民的能 力。二是城中村附着原有村民的利益太多，还建成 本非常之高，导致耗费国家的大量财政资金却仅仅 富裕了少数城中村的原居民。三是很多城中村的住 房没到最高使用年限，过早拆迁导致巨大的浪费。 未来我国还将有数亿农民进城，这些城中村还可以 发挥它的用武之地。因此现在拆迁城中村为时过 早，正确的方法应该是对城中村的房屋、管道和道路 进行维修改造，增加公共设施，让其变得更加安全和 卫生，而不是拆毁后的重建。 等。因此，应该对农村的集体土地所有权进行还权赋 能，让农村的集体土地所有权取得和国有土地所有权 同等的地位。为此，一是要赋予农村承包地和宅基地 交易和抵押等权能，让农民能从交易农村承包地和宅 基地中获得更多的财产性收入，从而提高进城农民在 城市永久定居和转化为城市市民的能力，进而加快人 口城市化的进程 。二是应允许城郊村和城中 村农民在符合城市规划的前提下，在集体建设用地上 建设住房，在其缴纳一定公共用地和土地后， 建筑质量合格的住房出售或租赁给外来流动人口。 这将有效解决农民工等低收人群体的住房问题，同时 也可以减轻建设保障性住房的负担。三是要赋 予农村集体土地的发展权。允许集体建设用地上市， 打破目前由地方对城市建设用地供给的垄断。 集体建设用地的人市，既能增加城市建设用地的有效 供给，还能消除对城市建设用地的垄断性高价。 此外，还应改革当前的土地管理制度。在现有的土地 管理制度下，土地行政主管部门既负责土地的管理， 又负责土地的经营，既是裁判员，又是运动员，两者的 内在冲突很容易导致与民争利甚至权力自肥的 现象，从而损害集体土地所有者的利益。因此，在立 法上应土地行政主管部门的权力，只让其负责土 地管理，不允许其再有土地经营权。只有如此，集体 土地所有权和国有土地所有权的平等保护方有望 实现。 城市的繁荣，不仅体现在城市的美观和现代化 上，而且还应该体现在更高的包容性上，能够给予各 类人以平等的发展机会。因此，眼下我们需要做的不 是人为抬高城市的门槛，造就一个美轮美奂的城市， 而是应该采取市场主导城市化进程，取消农民进 城的户籍制度。同时，还要征收物业税，允许城中村 的存在以及赋予农民更多的土地权益，以降低城市化 的成本，让农村人口有机会融人城市，共同支撑起城 市的繁荣和稳定。 ２４３ 参考文献： ［１０］董文柱．中国的城市化：进展、问题与对策［Ｊ］．学术探索， ２００５（８）：３１—３４． ［１］国家统计局．２０１６年我国城市化率达到５７．４％［ＥＢ／ＯＬ］．央 视网．２０１７一Ｏ１—２０． ［１１］刘亭．“人的城市化”和“人的城市”［Ｊ］．浙江经济，２０１６ （１０）：１６—１７． ［２］易居研究院．４５个大中城市房价收入比排名出炉：深圳泡沫 最大［ＥＢ／ＯＬ］．凤凰财经综合．２０１６一ｌ１—２２． ［１２］傅樵．房产税的国际经验借鉴与税基取向［Ｊ］．财政金融， ２０１０（１２）：５７—６１． ［３］安邦咨询．高城市化率与经济发达并无必然联系［ＥＢ／ＯＬ］． Ｆｒ中文网．２０１６—０３—０２． ［１３］许迎春，文贯中．美国农地征收制度及其对中国的启示［Ｊ］． 华东经济管理，２０１１（５）：２３—２６． ［４］孟繁瑜，刘红海．城市化过程中的贫民窟问题［Ｎ］．中国城市 报，２０１５—０７—０６（０７）． ［１４］陈友华．迁徙自由、城市化与贫民窟［Ｊ］．江苏社会科学，２０１０ （３）：９３—９８． ［５］问清泓，问青松．迁徙自由权探析［Ｊ］．武汉大学学报，２００４ （９）：５７３—５７７． ［６］谷荣．中国城市化的主导因素分析［Ｊ］．现代城市研究， ２００６（３）：５ｌ一５５． ［７］曹锦清．中国土地制度：农民工与工业化、城市化［Ｊ］．社会建 设，２０１５（３）：３—１０． ［８］盛广耀．中国城市化模式转变的方向与策略［Ｊ］．理论参考， ２０１０（２）：２６—２８． ［９］盛广耀．中国城市化模式的反思与转变［Ｊ］．经济纵横，２００９ （９）：３ｌ一３５． ２４４ ［１５］文贯中，熊金武．警惕城市化蜕变为城市的自我现代化［Ｊ］． 中国与世界观察，２０１１（１１）：７９—８７． 基金项目：国家社科基金青年项目“美国管制性征收制度 研究”（１４ＣＦＸ０１０）；２０１７年国家博士后基金项目“管制性征收 制度研究”（２０１７Ｍ６１１９４７）。 作者简介：许迎春（１９８１一），男，湖北随州人，管理学博 士，中国矿业大学公共管理学院副教授。 责任编辑：胡雯君；校对：文雨
