第１６卷第３期 ２０１７年３月 广州大学学报（社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ｅｄｉｔｉｏｎ） Ｖ０１．１６ Ｎｏ．３ Ｍａｒ．２０１７ ＋ ＋’‘＋“＋”＋“＋”＋“十“＋”十“十”十”十” ”十” ”．卜 、 ｛ １ 这是普遍的共识。而后者的成效如何，ｊ 勺获得感，进而影响党和的公信力。｛ 党向基层延伸”，更加关注反具体相ｊ ］投入更大精力总结和提炼基层反｛ 机制进行更加深入的比较研究和ｊ 微见著”和“举一反三”这两个方面多下； ｛ 大学廉政研究中心主任卢汉桥研究员ｉ ｌ ； ｔ 村级事务权力清单制度的法治解构及完善 胡大伟 （浙江水利水电学院廉政文化研究所，浙江杭州 ３１００１８） 摘 要：伴随着行政权力清单制度的深入推进，“宁海３６条”的实践探索亦开启了村级事务权 力清单制度的建设之路。村级事务权力清单的实质是村民依法自治的“说明书”，功能指向村级事 务权力的规范和监督，制度逻辑在于明权界责与合意共治。村级事务权力清单制度的深化，应该给 村民自治创造更多的空间和活力，同时需要行政权力清单制度与党务权力清单制度的一体推进。 关键词：村级事务权力清单；村民自治；法治价值 中图分类号：Ｄ６３０．９ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７１．３９４Ｘ（２０１７）０３—０００５．０７ 到同等的遏制，很多群众感受不到反对基层政治生态 一、问题与背景 带来的强烈正面影响。尤其是在广大农村，村级事务权力 并没有得到有效监管，村官现象频发。村官问 党的以来，党和国家始终坚持从严治腐，坚持 用制度钳制权力。在强大的反腐压力下，一大批“老虎” 纷纷落马，一撮撮“苍蝇”先后被拍打。但自上而下的传 导式反腐亦遭遇着压力层层递减的挑战。对普通百姓来 题，直接损害了老百姓的切身利益，造成党和公信力 的不断流失，已成为亟待解决的问题。*总针对 当前的反腐倡廉工作明确提出，“推动全面从严治党向基 层延伸”，“让群众更多感受到反腐倡廉的实际成果”。ｌｌ Ｊ 在依法治国和从严治党协同推进的时代背景下，加强农村 说，身边的“苍蝇”式并没有像“老虎”式那样得 收稿日期：２０１６．１０—２７ 基金项目：浙江省哲学社会科学规划“高校思想政治工作”专项研究预立项课题（２０１６［１２］）；浙江省哲学社会科学重点 研究基地（浙江省中国特色社会主义理论研究中心）课题（１６ＪＤＺＤ１２ＹＢ） 作者简介：胡大伟，浙江水利水电学院副教授，法学博士，从事廉政治理与行治研究。 ・６・ 广州大学学报（社会科学版） ２０１７年第１６卷 “小微权力”监督，是从源头上遏制村官的有效途径， 是党和巩固农村基层政权、维护群众合法权益的当务 之急。 构、资源禀赋等因素，形成了许多特色与共性相结合的治 理模式。从历时性的角度来看，农村基层民主治理的地方 改革实践创新，始终与我国的民主法治环境保持着高度的 互动关系。 近年来，各省市都在探索如何加强对村级事务权力的 监督和管理，在村务公开、党务公开等方面积累了许多有 益的改革经验。浙江省在规范村级事务权力运行，加强乡 村党风廉政建设方面更是敢为人先、走在前列，做出了许 多开创性的成功探索。２００４年浙江省武义县后陈村首推 村务监督管理制度，在实践中创造了“后陈经验”，并被写 入２０１０年修订的《村民委员会组织法》（以下简称《村组 法》）。２０１４年浙江省宁海县全面推行“村务工作权力清 十一届三中全会以后，同志提出的“两手抓” 战略，推动了中国法制建设的全面恢复，激活了经济社会 发展的活力，以家庭联产承包责任制为基础的农村改革推 动了村民自治的初步实践，１９８０年广西罗城县自发选举 产生了全国第一批“村民委员会”。随着１９８２年《》 的颁布实施以及１９８７年《村组法》的颁布试行，以村民选 举为核心的村民自治制度正式获得了合法身份，自上而下 动员式的村民自治改革试验亦在全国广泛铺开。１９９７年 党的十五大提出依法治国方略，并同时要求进一步推动基 层民主的广泛实践。依法治国方略引领着我国基层农村 民主治理实践探索进入了新的历程，全国常委会在 单３６条”，即“宁海３６条”，并成为组织部推荐、各地 学习推广的典型经验。无论“后陈经验”抑或“宁海３６ 条”都意旨把农村“小微权力”关在制度的牢笼里。“宁海 经验”是顺应法治浙江、美丽乡村建设的新探索，是对“后 陈经验”的创新发展，亦是全面从严治党在基层落实的有 １９９８年修订《村组法》为村民选举自治制度的发展再度发 力，农村基层村长“海选”实验在各地广泛开展，村民选举 中的贿选现象得到一定程度的遏制。回溯此段历程我们 可以发现，２０世纪８０和９０年代的村民自治实践与我国的 法制建设进程基本保持着同频共振。当然由于法制建设 的曲折性和漫长性，此时的村民自治实践基本停留在“选 举参与式”的状态，选举后的监督、管理以及决策并没有得 到有效关注。 ２１世纪以后，随着中国城镇化、工业化的快速发展， 力创举。相对于行政权力清单制度，村级事务权力清单制 度起步更晚，亦是一个新生事物。以“宁海３６条”为观察 点，深入剖析村级事务权力清单的法治内涵及特征，厘清 村级事务权力清单制度的法治价值，不仅有助于我们客观 地认识村级小微权力清单制度，更有利于村级事务权力清 单制度的规范实施及深化。 二、村级事务权力清单制度的实践检视 村级事务权力清单制度，是村级事务权力透明公开运 行的前提条件，是从源头治理的基础性工作。村级事 基层农村经济社会机构发生了巨大变化，农业税的取消更 举”为中心的村民自治结构遭到挑战，如何实现“选举”后 是给基层农村利益结构调整带来了巨大影响。过去以“选 务权力清单制度创新，是基层农村党风廉政建设的积极探 索，亦是“法治乡村”建设的成功实验。当然，这项制度创 的民主监督成为农村基层民主建设的重心。在此期间，村 官问题逐渐成为基层农村治理的隐忧。为了推动农 新并非是“从天而降”的神来之笔。由于村级事务权力清 单制度是以破解基层不正之风和问题为导向，以加强 基层民主监督为旨向，这也决定了它对外部法治环境的依 村基层民主监督建设，一些地区开始了村务公开、民主评 议、财务监督、决策民主等方面的地方性改革探索。“四议 两公开”工作法、村务监督委员会制度是这一时期地方探 赖性及其发展的曲折性。深入透视村级事务权力清单制 度产生发展的立法与背景，检视村级事务权力清单制 度的地方经验，是客观认识村级事务权力清单制度的 基础。 索的成功典范。诞生于浙江武义县后陈村的村务监督委 员会制度在２０１０年被写入《村组法》的修订内容。２００８ 年中国党首次在推进农村改革发展战略部署中将农 村党风廉政建设作为专题单独列出，《关于推进农村改革 （一）立法与背景透视 改革开放以来，各地在探索基层农村村民自治和民主 监督的实践中，充分考量经济社会情势、村庄治理制度结 ①发展若干重大问题决定》基于从严治党的视角为基层民 主监督地方探索提供了支撑，指明了前进方向。 党 的以后，我国的法治建设和改革事业进入了开天辟 《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（２００８年１０月１２日中国党第十七届委员会第三次全体会 议通过）把“加强农村党风廉政建设”单列为一节。 第３期 胡大伟：村级事务权力清单制度的法治解构及完善 ’７・ 地的新征程。党的首次把法治明确为治国理政的 基本方式，法治思维和法治方式成为国家治理现代化的关 得到有效推广，但却为行政权力清单制度在富阳的早期探 索积累了经验。从２０１０年起富阳市开启了行政权力清单 键选择和核心内涵。法治乡村建设成为法治中国、法治社 会与法治一体化建设战略布局的应有之义。选择法 治方式，用制度钳制权力成为国家治理和社会建设的强力 基调。为了推动行政权力的阳光运行，加强权力监督和制 约，２０１３年首度正式发文提出推动权责清单建设 。 随后党的十八届三中、四中全会都强调把行政权力清单推 行纳入法治建设的重要内容。行政权力清单制度为 正陷入“村官高腐”符号化泥潭的村务民主监督改革提供 制度的探索，并创造了行政权力清单制度的“富阳模式”。 第二阶段，“宁海３６条”的成功实施。为了加强基层 农村党风廉政建设，提升基层农村民主法治建设水平， ２０１４年，宁海县委、县以群众路线教育的广泛开展为 契机，积极响应行政权力清单制度的改革实施要求，推动 制订了村级事务权力清单，以规范村级小微权力的运行， 即《宁海县村务工作权力清单三十六条》（简称“宁海３６ 条”）。“宁海３６条”的编制实施贯彻着自上而下和自下 而上的双向互动原则。在宁海县委、县的领导下，县 了参照，亦带来了改革压力。清单制度作为法治建设 的重要抓手，同样可为法治乡村建设提供助力。行政权力 清单制度的透明化、公开化及可视化理念，为推动村级小 微权力的公开运行和监管注入了发展动力，为村级事务权 纪委统筹有关部门推动村级事务权力清单的调查梳理及 制定，并负责村级小微权力清单制度运行的监督检查和组 力清单创新实践提供了精神导引。在依法治国与依规治 党一体推进背景下，２０１６年中纪委六次全会将农村党风 廉政建设和法治乡村建设放在了更高位置，加强农村党风 廉政建设，推进全面从严治党在基层的落实，为村级事务 织协调；村级组织负责村级事务权力清单的拟定、意见征 求、通过和实施；乡镇（包括街道）、具体负责推 动村级事务权力清单制度的深入实施，并承担推动实施的 主体监管责任。目前“宁海３６条”不仅扎根本地，而且逐 权力清单制度的运行推广提供了良好的政治发展环境。 （二）村级事务权力清单制度的实践探索 渐向外扩散，呈现出强大的可延扩性和生命力。 第三阶段，村级事务权力清单制度的推广扩散。随着 “宁海３６条”的成功运行，其他地方亦纷纷开始尝试实施 村级事务权力清单制度。其中包括最早探索试点村官权 力清单的富阳市，２０１５年，富阳市以“宁海３６条”为镜鉴 制定了“清单１８条”。除富阳以外，全国各地的许多县 （市）区、乡镇亦先后学习跟进，比如浙江杭州市桐庐县、 温州市鹿城区和瑞安市、舟山市岱山东沙镇，河北秦皇岛 在地方实践探索中，村级事务权力清单制度经历了富 阳萌生、宁海“再造蜕变”、各地推广的发展过程。 第一阶段，富阳村官权力清单之探索。浙江省富阳市 村官权力清单的诞生缘于村官问题的预防。２１世纪 初期村官问题是一个比较普遍的社会问题，作为经济 比较发达的浙江省富阳市亦不例外。但由于村组织毕竟 不是国家机关，村官亦不是国家干部，对其行为如何 监管一度成为检察机关的痛点。直到最高人民提 出检察机关要服务于社会主义新农村建设的明确意见后， 村官职务犯罪预防才正式进入各地的工作视野。 ２００７年，富阳市选择秋丰村，推行村官权力和责任 清单改革试点，清单由富阳市联合村所在的街道党 工委编制。清单列出了３ｌ项内容，具体包含村干部拥有 的权力、承担的相应责任以及工作流程。富阳市秋丰村的 村官权力清单试点虽然没有受到外界的广泛关注，亦没有 市东港镇，安徽芜湖县红杨镇，山东威海市文登区，河南台 前县，湖南未阳市，陕西柞水县，云南玉溪红塔区，江苏南 京市浦口，湖北大悟县，乌什县，江西高安市，吉林柳 河县，广西来宾，甘肃省陇南市礼县等。目前来看，村级事 务权力清单制度的推广发展已呈现出“燎原之势”。村级 事务权力清单制度在不断拓展实施的过程呈现出自上而 下的态势，一般都由县（市）、乡（镇）党工委 发动清单编制工作并通过发文保障村级事务权力清单的 贯彻落实。 ①《关于地方职能转变和机构改革的意见》（中发￣２０１３］９号）要求，地方职能转变和机构改革，要与机 构改革和职能转变相衔接，适应社会主义市场经济发展需要。要把职能转变作为改革的核心、把深化行政审批制度改革作为 重要抓手和突破口，继续简政放权，增强经济发展内生动力。 ②２００６年９月，最高人民出台了《检察机关为社会主义新农村建设服务的意见》，该意见提出：“检察机关要把解 决影响农村稳定、损害农业发展和侵害农民利益的突出问题，作为服务社会主义新农村建设的切人点，为新农村建设提供有力 法治保障。” 广州火学学报（社会科学版） 归纳和总结，通过清单客观清晰地埘外腱尔出来，以方便 三、内涵解读与性质认定： 村级事务权力清单制度的法理解构 目前各地纷纷尝试推行村级事务权力清单制度，积极 成效已初步 现。但干Ｈ关理论研究缺乏和制度建设滞后 ｆｌｆ民办理有关事项，行使参与权和监督杖的 种制度 村 级事务权力清单的表现模式一般郁是先列ｆ＿Ｉ｛村级事务 项（或村官权力事项），然后 详细列出工作流程或办事 程序 ．由此可见，村级事务权力清单不是仃政权力的延 伸，亦不是村级事务权力的拓展和再造，仪足依据现行法 律规定埘村缴组织自治权的梳珲、归纳、细化和列举．．进 ・导致的现实问题和法律困境不容小觑 村级事务权力清 单制度的探索时间较短，在理论＿卜具有特殊性，从法理卜 埘其进仃深度解构意义再大 ． （一）村级事务权力清单的性质：农民依法自治的“说 明书” 步而言，村级事务权力清单实质卜是农村荩层治理法治 化的“说明书”，是基层农村依法自治的“誊程”。 （二）村级事务权力清单的功能：村级事务权力的规 范和监督 村级事务权力清单不足一个法律慨念，目前学界和实 务界对其还没有权威的内涵界定。客观认识村级事务权 清单制度需要 足于我国现行的法律．．根据我国 村级事务权力虽然不是国家公权力，但同洋钉被滥用 的可能， 此亦需要受到规范和监督。“国家ｌ十义力、公丰义力 作为最重要的一种权力，尢疑应当被关进制度的笼子里， 现行《》的规定，基层农村实施群众性自治，卡１ｆ民委员 会是 自治性组织。 依据，全国常委会制定了 《村组法》，对 层农ｆ、ｆ如何开胰群众性自治做出了具体 规定。根据现仃＜》《村组法》的相关规定，村级事务 卡义力 是行政公权力，是基层农村自我管理平ｕ自我服务的 除此之外，所有的权力，包括个人的、家庭的、社会团体的， 但凡它是一种现实的能动支配力量，就都需要被制约、被 关进制度的笼子里。” 长期以米，由丁基层农村民主监 督制度的不健全导致村民自治的虚化和弱化，村官现 象频发。“结合实践来看，监督体系的缺乏、监督过 的运 作干旱序小合理以及监督范围受限等现状不仅违背了农卡ｌ『 治 过程自主化的理论界定，更直接导致了农村基层民主 建没‘去治理化’倾向的产生 ” 。村级事务权力清 的推 内部管卿权 “从来源上看，村民自治是法律赋 村民自 治』一体的一种仅利，而村民自治主体在行使村民自治千义 时，对卡勾成村 自治主体的每一个村民来说，又足．币 具 有内部管理色彩的公共仪力，不过这种公共权力 能对村 比自治体 效，而不能对村民自治体之外的法律关系主体 产生法律 的仅力效力。” 由１ｒ我国《村组法》对村委会 职责规定的比较粗疏，埘村委会的 作权力做出的是概括 性授权，这导致村级事；’权力的外延始终比较模糊，村级 务十义力 现出较强的变动性和灵活性。尤其足随着中 旧城镇化和工、 化的快速推动，新农村建设、土地征辽、扶 贫及囤家惠农的实施，村委会的经济管理职能小断增 多，权力资源得到快速膨胀，由此亦产生了大量受托协助 性权力和派生性权力。近年来，各地虽然出台了小少有关 广实施【Ｊ丁以发挥对村级事务权力的规范和舱督功能． ．细化 法律规定，减少村级事务权力的任意派牛拓展。 ，由于《村组法》对村级事务权力规定的慨括性和模糊件， 再加卜村民自治范闹本身的变动不居性，只能由基层农村 的农民在实行自治过程中不断地摸索和总结，在此过程ｒ｝Ｊ 也赋予了村级组织对村级事务仪力的具体范围和运行具 有较大的自由裁量权。这可能会导致住实践中村级组织 小断扩张各种“隐权力”，滥用村级事务权力，随意膨胀卡ｌｊ 级事务权力，侵害农民权益。村级事务权力清单就是依据 现行法律对农民在实行群众自治过 形成的村级事 务』Ｊ口以梳理总结和细化，将《村组法》对村级组织的慨括 性授权明晰化，使村级事务及民主管理更加清楚，让ｆｌｆ民 和村级组织比较直观地了解村级事务权力的范围和运行 乡村治理和涉农的、规范性文件以及党规党纪，但却 某种程度上呈现出应景式、散落化的状念，不仅村民不 熟悉苠 卡ｌｆ｝：邸刈＿｛Ｒ多内容都 知半解 从已开展村级 事务权力清 的基层伏村米观察，村级事务权力清 就是 将村级组织承担的自我管理和自我服务的事务进行梳理、 流程。直观清晰的村级事务权力清单不仪７『他农 办 有关村级事务，提高办事效率，也能够最大限度地减少村 ！Ｊ １９８２ 《》第－Ｆｆ一卜・条规定：“城市和农村按辑 培住地区没 的增民委员会或 村 委 金址丛 群众 ． 自治组 。 委员会、村民委员会的丰任、剐丰侄和委员由 选举。居民委员会、村民委员会 基层政仪的卡Ｈ 火系ｆＩＪ 律规定一 民委员会、ｆｌｆ民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫乍等委员会，办理本居住地区的公』 申符干ｌ】公益 业，蒯解 ｆＨ１纠纷， 助维护社会治安，许且向人 反映群众的意 、要求和提出建议， ” 第３期 胡大伟：村级事务权力清 制度的法治解构及完善 ‘９・ 级组织滥权、以权谋私的机会，从源头上治理村官，规 范村级事务权力。其二，村级事务权力清单对村级事务权 力的流程化设计，可以实现对村级事务权力的程序制约。 村级事务权力清单不仅清楚地列明了村级事务的种类及 理中，才有了乡村基层社会治理的新格局和新面貌。”。 当然多元主体共同治理的良好运行，首要条件在于各主体 的权责明晰，防止出现越位、错位以及缺位现象。因此，可 以说，合意共治是村级事务权力清单制度的逻辑旨向，而 明权界责则是其逻辑起点。 具体事项，而且在每一事项后还列出了具体的运作流程 图。流程图实质上就是对村级事务权力运作的程序化规 范。流程设计意味着村级组织在行使相应村级事务权力 时应该遵守一定的方式、时限和步骤。通过流程设计可以 有效保护村民权益，防止村级组织滥用村级事务权力。程 序一旦设定，无论村民抑或村级组织都需要按照规定步 骤、时限和方式完成村级事务的办理。其三，村级事务权 力清单的公开化、可视化，使村级事务权力处于村民监督 之下。“‘权力清单’，顾名思义，就是详细规定权力究竟 应该干什么，不能干什么，到底怎么干的一种公开形 式。” 。村级事务权力清单未推行之前，村级事务权力的 首先足村级组织内部的明权界责。《村组法》及其有 关党规党纪虽然对村级组织的内部架构及分工做出了相 应规定，但整体而言还比较模糊，亦存在较多漏洞。这导 致了乡村自治实践始终存在着“政社不分”“政经不分”和 “党政不分”的情况。这种政、经、党之间的交叉混同导致 村级组织内部彼此职责不清，错位和越位情况比较严重。 在“两委”关系方面上，现实生活中村支书与村主任时常 “一肩挑”，即使非“一肩挑”时具有监督和组织领导地位 的村支书亦时常取代村主任，直接行使村级自治管理权， 村委会被党支部架空现象并不少见。在村委会与村集体 经济组织关系层面，一些经济发达地区的村委会时常被 “企业化”，它的职责会被村办企业所架空。虽然多 模糊性和不公开性，导致村民对村级事务一直捉摸不定， 对村级事务运行程序更是难以把握，这不仅难以让村民行 使自治权，更容易导致村级事务权力运行的暗箱操作，腐 败和权力寻租亦在所难免。过去的村务、党务公开仅停留 在结果告知和公示层面，现在村级事务权力清单把村务、 党务公开的关卡提前，把村级事务权力事项及其运行流程 公开，实现了村级事务权力全景式的公开化、可视化。阳 光是“乡村治理”的最好“防腐剂”，透明公开的村级事务 权力清单不仅让村民能够方便快捷地获知村级事务权力 的主要范围和运行流程，满足自己办理事项的合理预期需 求，亦有助于村民对村级事务权力运行状态和结果的合理 评判，实现对村级事务的参与和监督。 （三）村级事务权力清单的制度逻辑：明权界责与合 意共治 次下发通知要求改革这种“交叉混同”的状况，但始终收 效不大。这种统合式的实践架构导致基层村庄长期陷入 治理困境。这种状态的形成发展，既有历史遗留因素，也 有现实客观制度的原因。村级事务权力清单不仅能够防 止村级事务权力的随意膨胀和扩张，也让各村级组织及村 民对村级事务权力事项有了明确的认知，让村官清楚自己 的权力事项具体包括哪些？边界在哪里？“就村民自治而 论，自治权对社区或村内部来说，是自治体机关管理或办 理本村公共事务和公益事业的管理权，这种管理权对每个 村民都有约束力。对社区或村外部来说，就是排除机 构干预村民自治事项的法律权利。” 其次是村级组织与外部治理主体的明权界责。村民 自治组织虽然不是国家机关，但作为国家政权体系的基层 “神经末梢”，始终要遵守法律的规定，依然要接受党 当今世界已进入风险社会，经济社会发展呈现出来的 复杂多元以及不确定性，给国家治理和社会自治带来巨大 的挑战。原来单向度封闭式的治理模式显然已经无法适 应国家治理现代化的要求。无论是管理抑或基层乡 的领导，接受地方的指导。对于地方、与村 委会之间的关系，《村组法》做出了比较概括化的规定。 根据规定，地方与村委会之间是组织领导和支持关 系；而地方与村委会之间是指导、帮助、支持与协助关 系。但在基层农村治理实践中，这种关系经常被“异化” 或“摆斜”。一些地方党组织和会采取比较自利化的 村自治都需要增强合意治理能力，努力营造多元治理主体 广泛参与、最低限度共识易于达成的制度环境。“‘宁海 ３６条’将村民、村民代表、村务监督委员会、村党组 织，以及其他各类社会组织的力量引入到村庄公共事务治 ①《村民委员会组织法》第四条规定：“中国党在农村的基层组织，按照中国党章程进行工作，发挥领导核心作 用，领导和支持村民委员会行使职权；依照和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”第五条规定： “乡、民族乡、镇的对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民 委员会协助乡、民族乡、镇的开展工作。” ・１Ｏ・ 广州大学学报（社会科学版） ２０１７年第ｌ６卷 处理，“有利就管”“无利放任”的情况时有发生。当然随 着这几年扶贫和惠农的大力开展，地方、对 基层农村的治理方式习惯采用“准行政权力化”的思维。 “乡镇经常利用对村干部的去留决定权和工资报酬 权将指标再度分解、分配给村委会，并利用强有力的行政 归纳形成了“宁海３６条”。为了保障“宁海３６条”，宁海 县委、县纪委专门出台了一系列文件。 而且中组部和浙 江都是把“宁海３６条”作为基层农村党风廉政建设 的典型经验广为推荐。其他地方在推行村级事务权力清 单制度的过程中，基本遵循着“宁海３６条”的编制运行模 式。这种模式对于推动全面从严治党在基层农村的贯彻 落实无疑具有重大意义，但也会带来一些问题。村级事务 权力清单作为村民自治的“说明书”，它涉及的范围广泛， 而且大部分都是非党务性事项。按照“纪法分开，纪在法 前”的原则，针对村级党务性事项应该由党规党纪来调整， 而针对村民自治事项显然不能由党规党纪来调整。因此， 命令手段督促其执行。” 在乡村治理实践中，上级 对基层农村的考核任务不断膨胀，各类评比达标导致村干 部疲于应付，不能有效地服务于村民。党的以后， 国家明确提出向社会放权，要求简政放权，放权让利。 其实，对于基层乡村治理而言，就是要基层地方减少 对农村自治的不当干预，真正回归到组织领导、指导、帮助 和支持之法律定位上。“行政权力的拥有和行使都必须 以公共利益为出发点和落脚点，未经授权不得进入社会自 由、纪委来编制实施村级事务权力清单可能会遭到合 法性质疑。笔者认为，通过地方立法的方式来推动实 施村级事务权力清单更具正当性和可行性。当然，最终村 级事务权力清单制度的深入推广还有赖于《村组法》的修 改完善。 （二）防止行政权对村民自治权的不当干预 治、公民自治的私人领域、非为公共利益不得侵犯私人合 法权益。” 村级事务权力清单以可视化的方式列明了村 级事务权力事项、流程及责任主体，实质上亦是对外宣布 哪些事务属于自我管理、自我服务的事务，哪些事务属于 委托协助事务，哪些事项需要当地党组织（）指导、支 持和帮助，同时对这些事项的运行做出程序化的规范。 “村民自治的特色在于‘自治’，简言之，农民管理自 己的事情，无须干预。但是，‘自治’不是绝对的，不 是无条件的。” 良好的村级事务权力清单制度对于厘清 四、反思与展望： 行政权和村民自治权具有重要价值。但是，由于当前实践 中村级事务权力清单制度从编制到实施始终贯彻着自上 村级事务权力清单制度的法治完善 村级事务权力清单制度作为一项新生事物，在推广实 施中发挥积极效应的同时，也存在着不少问题和困难。尤 其是在规范村级事务权力、精细化制度的同时，如何保障 村民自治的活力和空间则是村级事务权力清单制度面临 的深层次挑战。针对村级权力清单制度推行中出现的困 境与问题，有必要从法治思维视角对村级权力清单制度的 改革深化做出回应。 而下的公权力意志，这也导致了村级事务权力清单制度有 被异化的危险，存在着“被行政化”的可能。村级事务权 力清单作为农民依法自治的重要“章程”，一方面要符合 法律精神，贯彻党的意志；另一方面更要充分保障农 民的自治权。因此，村级事务权力清单在编制过程中应该 充分尊重农民自身的意愿，充分体现农民的自治利益，不 能让“行政权”代替“自治权”，不能让村级事务权力清单 “沦为”行政权控制村民自治权的枷锁。 ｛三）不能用“依村级事务权力清单治理”代替农村 “依法自治” （一）村级事务权力清单编制应该贯彻“纪法分开” 原则 村级事务权力清单制度的产生既非农民自身的“灵 光突现”，亦非村官自我克制的“良心发现”。它的编制实 施贯穿着地方对基层农村治理改革的主导意志， 对于行政权而言“法无授权便禁止”，但对公民以及 社会而言“法无禁止便自由”。由此观之，行政权力清单 也许可以穷尽法律授权之行政权力事项，但村级事务权力 清单显然无法穷尽所有的农民自治事项。因此，村级事务 亦充分体现着地方在加强基层农村党风廉政建 设方面的创新智慧。宁海村级事务清单的编制起初由宁 海县委县提出，具体编制由县纪委牵头，２０多个涉农 部门参与，编制过程中充分征求农见，最后经过梳理、 ①权力清单不是村民依法自治的全部内容，“依清单自治” 不能代替“依法自治”。当然，这并不意味着村级事务权 力清单制度可以随意为之。村级事务权力清单的编制既 ２０１４年７月９日宁海县委发布了《宁海县委关于推进农村“小微权力”规范运行的意见》（宁党发［２０１４］３２号）， 宁海县纪委牵头制定印发了《宁海县农村干部违法廉洁履职若干规定责任追究办法（试行）》（宁纪发［２０１４］２１号）。 第３期 胡大伟：村级事务权力清单制度的法治解构及完善 ・１１・ 要坚持于民有利、于法周全的原则，还需充分考虑各地的 经济社会发展水平及乡村治理状况。在村级事务权力清 【参考文献】 *在第十八届纪律检查委员会第六次全体 会议上的讲话［Ｎ］．人民日报，２０１６—０５—０３（０２）． 崔智友．中国村民自治的法学思考［Ｊ］．中国社会科 学．２００１（３）：１２９—１４０． 单的编制实施中，对于应该列入清单而未列入（包括新出 现的事务）的重要事务，应该及时修订补充。对于相关事 务在未列入清单之前也应该坚持公开化、可视化的理念去 操作实施。 （四）村级事务权力清单制度的完善有赖于行政权力 清单制度和党务权力清单制度的一体推进 孙国华，孟强．权力与权利辨析［Ｊ］．法学杂志，２０１６ （７）：１—７． 王凯．村民自治中的民主监督：双重困境与改革突破 ［Ｊ］．四川行政学院学报，２０１６（２）：６５—６８． 基层农村治理现代化、法治化改革是一个系统工程。 基层农村治理改革进步既取决于农民的自治觉醒和自治 袁浩．期待“权力清单”的出台［Ｊ］．党政论坛，２０１４ （１）：６４． 能力提升，也有赖于地方（）能否依法依规地开 展组织领导、行政指导及支持帮助。可以说，行政权与农 民自治权的界分与平衡是影响基层农村治理现代化、法治 化的关键因素。一方面，村民自治需要接受地方的指 导、支持和帮助；另一方面，村民自治又需要排斥行政权的 不当干预，防止指导、支持和帮助异化为行政领导。给村 民自治更多活力和空间，防止行政权的不当干预，显然单 二 ｌ］ 巢小丽．乡村治理现代化的建构逻辑：“宁海３６条”政 策绩效分析［Ｊ］．中国行政管理，２０１６（８）：６９—７５． 黄杰华，李赫之．对乡镇行政权与村民自治权良性运 行的几点思考［Ｊ］．江西社会科学，２０１３（８）：１９４— ＿寸 １ １Ｊ１９８． １Ｊ］ 罗亚苍．权力清单制度的理论与实践——张力、本质、 局限及其克服［Ｊ］．中国行政管理，２０１５（６）：２９—３３． 靠村级事务权力清单制度无法实现。简政放权、放权于社 会有赖于行政权力清单制度和党务权力清单制度的一体 张善柱，程同顺．协商民主嵌入村民自治的路径研 究——以河南省邓州市“四议两公开”工作法为例 ［Ｊ］．学习论坛，２０１６（７）：４１—４４． 推进。行政权力清单制度和党务权力清单制度的整体推 进是村级事务权力清单制度法治价值发挥的重要条件， “三清单”制度的一体推进才能产生最佳的正向效应。 ［责任编辑罗海丰］ Ａ Ｓｔｕｄｙ ｏｎ ｔｈｅ Ｄｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ Ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ Ｒｕｌｅ ｏｆ Ｌａｗ ｉｎ ｔｈｅ Ｖｉｌｌａｇｅ Ａｆｆａｉｒｓ Ｐｏｗｅｒ Ｌｉｓｔ Ｓｙｓｔｅｍ ＨＵ Ｄａｗｅｉ （Ｚｈ￣ｉａｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆＷａｔｅｒＲｅｓｏｕｒｃｅｓ ａｎｄＥｌｅｃｔｒｉｃＰｏｗｅｒ，Ｈａｎｇｚｈｏｕ，Ｚｈｅｉｆａｎｇ ３１００１８，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｄｅｅｐｅｎｉｎｇ ｏｆ ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｐｏｗｅｒ ｌｉｓｔ，ｔｈｅ ｐｒａｃｔｉｃｅ ｏｆ“３６ Ｐｒｏｖｉｓｉｏｎｓ’’ｉｎ Ｎｉｎｇｈａｉ ｏｐｅｎｅｄ ｔｈｅ ｗａｙ ｆｏｒ ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｖｉｌｌａｇｅ ｐｏｗｅｒ ｌｉｓｔ ｓｙｓｔｅｍ．Ｔｈｅ ｅｓｓｅｎｃｅ ｏｆ ｔｈｅ ｌｉｓｔ ｏｆ ｖｉｌｌａｇｅ ａｆｆａｉｒｓ ｐｏｗｅｒ ｉｓ ａ“ｉｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｂｏｏｋ”ｏｆ ｖｉｌｌａｇｅｒｓ’ａｕｔｏｎｏｍｙ ａｃｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ｌａｗ．Ｉｔｓ ｆｕｎｃｔｉｏｎ ｉｓ ｔｏ ｒｅｇｕｌａｔｅ ａｎｄ ｓｕｐｅｒｖｉｓｅ ｔｈｅ ｐｏｗｅｒ ｏｆ ｖｉｌｌａｇｅ ａｆｆａｉｒｓ，ａｎｄ ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍ ｌｏｇｉｃ ｌｉｅｓ ｉｎ ｔｈｅ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ａｎｄ ｃｏｎｓｅｎｔ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ．Ｔｈｅ ｄｅｅｐｅｎｉｎｇ ｏｆ ｔｈｅ ｐｏｗｅｒ ｌｉｓｔ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｖｉｌｌａｇｅ ａｆｆａｉｒｓ ｓｈｏｕｌｄ ｃｒｅａｔｅ ｍｏｒｅ ｓｐａｃｅ ａｎｄ ｖｉｔａｌｉｔｙ ｆｏｒ ｔｈｅ ｖｉｌｌａｇｅｒｓ’ａｕｔｏｎｏｍｙ．Ｍｅａｎｗｈｉｌｅ， ｉｔ ｎｅｅｄｓ ｔｈｅ ａｄｖａｎｃｅｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｐｏｗｅｒ ｌｉｓｔ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｔｈｅ ｐａｒｔｙ ｐｏｗｅｒ ｌｉｓｔ ｓｙｓｔｅｍ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｔｈｅ ｌｉｓｔ ｏｆ ｖｉｌｌａｇｅ ａｆｆａｉｒｓ ｐｏｗｅｒ；ｖｉｌｌａｇｅｒｓ’ａｕｔｏｎｏｍｙ；ｖａｌｕｅ ｏｆ ｔｈｅ ｒｕｌｅ ｏｆ ｌａｗ
