拆旧建新，本是每个人都非常乐于接受的事，谁不愿意自己家的住房条件得到改善呢？时下经常听到的政治口号中有一句“以人为本”，衡量城市房屋拆迁活动成败得失的唯一标准也应该是：人们能否因此而生活得更加美好。通过拆迁，应该使城市综合功能得到提高，人们的居住条件和城市生态环境得到改善，土地利用更趋合理，同时可以促进内需，牵动当地经济的健康发展。然而，本应是一件造福于民、应该得到万民称颂的好事，在实践中却恰恰相反。在此我列举数个事例即可说明：
某地一合法公民董国明因拒签拆迁协议，被房地产开发商用射钉钉死房门，停电停水，并指派十多名保安日夜看守，阻止外人送水送饭。不仅如此，他们还每隔十分钟就砸一次房门和楼板。同时，四周正在轰轰隆隆、无所顾忌地进行着拆迁作业，董国明居住的楼房摇摇欲坠。这样的情景持续了26天，其间这位公民只能靠生吃家中剩下的土豆、萝卜和方便面勉强而艰难地维持生存；北京市海淀区居民王某因对开发占地的补偿费不满意而拒绝搬迁，开发公司将此处拆迁工作承包给某一位个人。2003年9月19日凌晨，五六名男子破门闯入王某家中，将正在熟睡中的王某夫妻和他们九岁的儿子用毛巾堵住嘴巴、蒙住眼睛、捆住手脚，强行抬到院里。然后，用推土机将王某家的12间房屋推倒，家中生活用品全部埋入瓦砾。此类报道，令人触目惊心，难以置信。另据统计，2003年1至8月，仅国家建设部就接待因拆迁问题的上访1730批次，折合每个工作日10批次，其中相当一部分是集体上访。拆迁本应造福于民，却变成了拆迁扰民。
拆迁纠纷在全国范围内如此普遍地存在，被拆迁户的怨气之大，矛盾之尖锐，问题的根本症结在那里呢？笔者参与此次城市房屋拆迁纠纷疑难法律问题调研活动，通过学习有关行规和部门规章、走访拆迁当事人、查阅全国范围内的拆迁纠纷案例等方式，对拆迁纠纷有了一些了解，对其中存在的问题也有了一些浅显的认识。城市房屋拆迁纠纷中的疑难法律问题，概括起来有以下五个方面：立法方面存在重大缺陷，未从根本上尊重被拆迁人的合法财产权利；行政机关直接参与拆迁活动之中，或作为拆迁人 ，或作为拆迁实施
单位，使拆迁活动失去平等协商的余地。此种情况虽已由国家建设部下发通知予以禁止，但在立法中尚未规定；拆迁管理部门管理不严，存在违法发放拆迁许可证、任意授权和行政裁决不公的问题；现行土地制度存在难以克服的矛盾；评估作为拆迁活动中的重要环节和拆迁安置的主要依据，难以实现公开、公平、公正。下面我对以上问题分别加以阐述：
一、立法方面存在重大缺陷，未从根本上尊重被拆迁人的合法财产权利。
行规作为我国的法律渊源之一，理应得到遵守与执行。但是由制定的《城市房屋拆迁管理条例》却存在着重大缺陷，其中某些内容违背了基本的法律原则，从根本上没有尊重、甚至是侵害了被拆迁人的合法财产权利。最突出的问题有二：其一，拆迁活动本是民事活动，拆迁人与被拆迁人作为平等民事主体，原本可以各自表达自己意见、互相协商。拆迁条例却规定，拆迁人在提供了建设项目批准文件、建设用地规划许可证 、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、拆迁安置补偿资金证明之后，房屋拆迁管理部门即发给其拆迁许可证。申请发证过程中，被拆迁人没有任何参与表达自己意见的权利。也就是说，属于自己的合法财产，在没有被征求任何意见、更谈不上征得同意的情况下，就被宣布必须拆迁了。拆迁许可证是依法颁发的，拆迁人拿着它，仿佛手握尚方宝剑，拆你没商量。这一规定公然侵害了被拆迁人对其合法所有的财产行使处分的权利。其二，拆迁许可证颁发之后，拆迁人与被拆迁人就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等问题不能达成协议时，拆迁条例规定，经拆迁当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。这一规定，是明显地以公权干预私权。被拆迁人的房屋被拆了，应该怎样补偿、怎样安置，有什么权利来决定呢？我国第十三条明文规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”。《民法通则》亦明文规定：“公民的合法财产受法律保护”。然而，由制定并颁布的拆迁条例却公然违宪、违法，侵害了被拆迁人的合法财产权利。拆迁条例正式施行之后，作为拆迁人的房地产开发商笑了，他们感到在大力扶持他们，不管你被拆迁户同意还是不同意，我都能得到的许可
进行拆迁，在补偿安置方面你不和我达成一致意见，即会受邀出面裁决出一个补偿数字或安置方案。而千千万万被拆迁户的合法利益却被置于法律保护之外。为什么自2001年拆迁条例颁布施行以来，各地拆迁纠纷非但不见减少，反而有愈演愈烈之势，根本原因即在于拆迁条例中的侵权性规定。这应该是城市房屋拆迁纠纷中最疑难的法律问题了。
二、行政机关直接参与拆迁活动之中，或作为拆人，或作为拆迁实施单位，使拆迁活动不可避免地带有行政色彩，而失去平等协商的余地。此种情况虽由国家建设部下发通知予以禁止，但在立法中尚未明确作出规定。
通过此次调研活动，笔者看到了来自全国各地的很多拆迁纠纷案例。有很多地方的拆迁工作是打着旧城改造的旗号，圈出地来交给房地产开发商进行商业开发。旧城改造工作往往由组织实施，主要有四种模式：1、由下属的拆迁办充当拆迁人；2、由或土地管理局成立的临时组织“拆迁指挥部”充当拆迁人；3、由城建局下属的拆迁事务所充当拆迁人；4、由专门成立的土地储备中心充当拆迁人。
行政机关在拆迁活动中充当拆迁人，犹如旧下的政企下分、官商结合，结果只能是本职的管理工作搞不好，拆迁工作也搅得一塌糊涂。以行政手段干预拆迁活动，许多人将此种情况比喻成“既当裁判员又当运动员”，双方根本不可能做到平等对话、协商一致。这样，拆迁活动不可避免地染上重重的行政色彩，广大被拆迁户的合法权益更是失去了保障。
在此，笔者有意对全国范围内轰轰烈烈进行着的土地储备活动发表一下个人看法。
目前，土地收购储备机关按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地进行“前期开发”并予以储备，以供应和城市各类建设用
地需求的这样一种经营管理的机制和行为，据说已成为城市土地市场、优化配置城市土地和保证国有土地资产保值增值的重要举措。土地储备中心作为拆迁人，变成地方的第二财政来源，为国土资源部所推广，但它破坏了严肃的法律秩序。的财政主要应来源于税收而不是行政权力的滥用。说白了，土地储备就是倒卖土地、从中牟取暴利。被侵占和被损害的，只能是广大被拆迁户的合法财产权利。据报载，截止2004年初，全国有1000多个城市施行的土地储备制度都是在既没有建设项目、也没有资金的情况下，向银行借来巨款搞拆迁，企图收回土地使用权再高价出让，牟取暴利。许多地方报纸在宣传当地领导的经营城市业绩时，往往情不自禁地抖出一句大实话——“通过拆迁筹集了城市建设的奖金，弥补了财政缺口”。这实在是有点讽刺意味了。
本应是由被拆迁户和作为拆迁人的建设方坐下来协商谈判拆迁安置补偿的问题，却凭空横插一杠，经济目的还十分明确。但是，奇怪的是，这种居然被在全国范围内推广了。原因很简单——利益驱动、“经营城市论”。
三、拆迁管理部门管理不严，存在违法发放拆迁许可证，任意授权、导致拆迁管理权违法扩散，以及行政裁决不公的问题。
违法发放许可证的问题主要是所提交资料不全而违法发证，缺少的资料多为建设项目批准文件，其原因是拆迁许可申请人通过拆迁炒地皮牟取暴利，一般也就没有真正的建设项目，谈不上有合法的项目批准文件。另外，还有对申请内容不实的错误发证，有的是拆迁范围不实，有的是拆迁面积不实，作为房屋拆迁管理部门未逐项核对。
在拆迁管理活动之中，还经常发生非执法机构在侵占本属拆迁管理部门的法定权力、违法行使对拆迁活动的管理权的情况，比较典型且负面影响最大的是相关的中介机构在行使管理权。在一些地方，房地产估价机构、房屋拆迁代办单位至今未与行政机关脱钩，个
别地方甚至还是几块招牌一套人马，拆迁管理权力被违法扩散，导致问题十分严重。
行政裁决不公的问题可用一组数据来说明。有人对五个城市的房屋拆迁管理部门在新的拆迁条例施行之后所作的37件裁决进行了分类分析，结果很令人深思：
由拆迁人申请裁决的占35件，由被拆迁人申请裁决的仅2件；裁决予以拆除的36件，确认拆迁人行为违法的仅1件；裁决结果中按照拆迁人委托的评估结果补偿金额的有27件，比评估结果略有提高的9件，其中5件进行了再次评估；
裁决后当事人起诉的33件，未起诉的4件；裁决涉及的被拆迁房屋属于非住宅的29件，住宅仅8件；裁决从申请到作出时间在5天以内的有16件，5至15天的有12件，15至20天的有6件，超过30天的有3件。在5天之内便作出裁决的16件中有9件是申请与裁决系同一天；该37件裁决案件中，包括土地局、建设局、土地储备中心、工程指挥部等在内的作为拆迁人的有22件，开发商作为拆迁人的有14件，建设单位（非开发商）仅1件。在作为拆迁人的22件裁决案件中，全部在15天内裁决。
以上统计数据可以说明的问题，不言自明。行政诉讼法虽然规定对行政机关的具体行政行为可诉至人民要求予以撤销，但在我国目前的政治之下，人民的审判权难以保证，行政诉讼步履维艰，难以有所作为。尤其是在拆迁纠纷行政诉讼中，面对大力扶持的建设项目，人民更是两难。
四、现行土地制度存在难以克服的矛盾。
土地所有权公有，是中国特色之一。除了集体土地所有权通过征用等行政手段可能转为国有外，土地所有权是无法流转的，而必须借助于从所有权中剥离出来的土地使用权，
使土地使用权发挥让土地活起来的杠杆作用，由此影响到房屋所有权的结构，形成了“土地使用权 + 建筑物所有权 = 房屋所有权”这一不合理的结构公式。世上没有“空中楼阁”，所有房屋都必须坚实地站立于土地之上，一旦土地使用权被国家依法收回，房屋所有权人会面临十分尴尬的境地，他的房屋所有权就无法真正完全意义上地享受法律的保护了。
实践中，国有土地实行的是统一领导、分级管理制度。国家享有土地所有权是抽象的，而地方各级不仅拥有占有、使用、收益的权能，还可以享有处分的权利。尽管我们半遮半掩地认为处分的是土地使用权，却忽略了根据所有权的结构，即使所有权与经营权相分离，处分权，仍始终是所有权的核心和关键部分。从表面上看，土地所有权制度呈现高度稳定状态，实际上，这种貌似稳定的制度下面已是暗潮涌动。由于缺乏合理的法律约束，这股涌动中的暗潮就滋生出很多问题，在拆迁纠纷中，被反映地一清二楚。
五、评估作为拆迁活动中的重要环节和补偿安置的主要依据，难以实现公开、公平、公正。
房屋拆迁估价报告其中绝大多数引起了被拆迁人的异议，认为评估结果与相似房屋的市场售价相去甚远。为什么会普遍出现这样的问题呢？因为房地产估价机构依附于行政权力，依附于房地产商，缺乏生存的能力，难有人格，只能在妥协与干预中生存和发展。拆迁条例规定，对被拆迁房屋的估价一般由拆迁人委托。房地产开发商是房地产评估机构的最大客户。客户至上，客户的利益高于一切，惟有如此才能保证估价师的饭碗。当我们的估价师受了拆迁人的委托，收了评估费，而且为了今后源源不断的评估费收入，其保价活动的天平就开始倾斜，价格就低不就高是其评估目的。这种估价倾向性，便是估价结果背离市场实际的主要原因。
行规虽然对估价报告设有救济措施，规定拆迁当事人对估价结果有异议的，自收到估价报告之日起5日内，可以向原估价机构书面申请复核估价，也可以另行委托估价机构评估。之后，还可以向被拆迁房屋所在地的房地产评估专家委员会申请技术鉴定。但是，这样的规定在实践中太难操作了，某些地方还在为估价报告是否送达被拆迁人而争论呢！曾有一位被拆迁人，拿着好不容易得到的估价报告，四处联系估价机构重新评估。但是，所有的估价机构听说他是被拆迁人，又是要求重新评估，都纷纷摇头，谁愿意为了一点评估费而拆同行的台、截断自己以后的收入来源呢？
以上是我对城市房屋拆迁纠纷中的疑难法律问题进行的一点探究。由于从未亲自参与处理过拆迁纠纷，所有看法都很浅薄，期待大家的批评指正。拆迁纠纷中的所有疑难法律问题皆由行规中的侵权性规定和行政机关的权力过度扩张而引起，因此，相对应的解决问题的方法不再赘述。在进行这次调研活动过程中，我看到许多被拆迁人，他们刚刚经受经济改革的阵痛，或下岗或提前退休，他们理解国家的难处，自谋职业为国分忧。然而各地兴起的城市建设浪潮又一次使他们面临灭顶之灾。多年积蓄购买或通过房改而取得的房屋被拆除，但得到的补偿款买不起同样水平和面积的旧房，更不指望买新房。他们感到自己的生存空间被无限地压缩了。面对这些普通百姓，我由衷地为他们鸣不平。城市拆迁的动力为何如此巨大？野蛮拆迁者的蛮劲从哪里来？这些问题的答案，每个人都十分清楚。作为一名基层法官，我希望符合法律基本原则、顺应社情、不要堆砌政治口号的拆迁大法早日出台，让规则看守这个世界，让世界多一些美好。
