中国农村普惠金融的现状与问题——兼议之作为

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来源：《新经济》 2017年第3期

南开大学经济学院 贾占标

【摘 要】推动农村普惠金融发展是实现“共享发展”和包容性增长的必然要求。随着近些年普惠金融在农村地区的快速发展，农民长期被压抑对的金融需求正逐步释放。但我国农村普惠金融体系仍不完善，金融渗透度不高，金融创新不足，需要完善农村金融基础设施建设，加强监管与鼓励创新并重，并为社会资本进入农村金融市场创造条件。

【关键词】普惠金融；农村；支持

一、问题的提出

党的十八届三中全会明确提出“完善金融市场体系，发展普惠金融”。普惠金融正逐渐成为金融领域理论研究和实践的热点问题。普惠金融强调以一种可持续的方式为全社会成员提供公平和有效率的金融服务。这一概念最早正式出现在2005 年的国际小额信贷年会上。普惠金融的核心问题在于保证各个社会阶层对于金融服务的可获得性，即不应该存在特定群体，尤其是弱势群体被排斥在正规金融服务的门槛之外。而农村普惠金融则强调金融服务持续高效地服务三农事业，重点为发展现代农业、改善农村基础设施、增加农民收入提供基础性、多样性的金融支持。世界银行的报告显示，2012 年全球大约有 27 亿成年人得不到任何正规的金融服务；2014 年发展中国家企业在正规银行获得贷款率的平均水平仅为34%。而《中国农村家庭金融发展报告 2014》数据则显示，农村有正规贷款的家庭比例仅为 14. 1%。可见，金融排斥在世界范围内普遍存在，并日益成为制约落后地区发展的一个瓶颈。

在中国长期的工业化和城镇化过程中，大量的社会资源被集中于城市地区和非农产业，形成了鲜明的城乡二元化结构，城乡居民收入差距巨大。为此，党的十八届五中全会提出“共享发展”的新理念，并把消除贫困人口作为党和国家今后一段时期的核心工作之一。而在国民经济中处于基础地位的农业却非常脆弱，农村是扶贫的重点区域。长期以来，在以农业经济为主导的农村地区，农业收入受到自然条件等不确定性因素影响大，加之农业生产性贷款回收期限较长，风险较大，农业部门并不受到追求利润最大化的商业性金融机构的青睐，农村地区一直成为金融服务的“洼地”。农民可获得的基本金融服务短缺，农业生产资本不足，严重制约了农民收入的增加。因此，在农村地区发展普惠金融，更好满足农民不断释放的金融需求，是保障各社会阶层和群体公平地享有发展权利，共享改革发展成果，实现包容性增长的重要途径。

二、农村普惠性金融的理论与实践演进

1、农业信贷补贴

20 世纪80 年代前，农村普惠性金融的指导理论是农业补贴信贷论。这一理论主要从农村和农业的自身特点，以及农村资金的供求情况着手分析：一方面，农村居民普遍收入较低，用于储蓄的资金较少；另一方面，农业生产的长周期性及其带来的高风险，因此商业性金融机构并不总那么情愿为农业生产提供充足的信贷支持。仅仅依靠市场自发地调节资金供求，难以保证农村金融体系的正常运转，农村金融市场存在着明显的市场失灵。因此该理论提出，建立专门的性金融机构，以补贴为手段，增加农村和农业领域的金融供给，缓解由于资本不

足带来的农村贫困问题。在这一理论指导下，美国、日本、中国、泰国等国家大都设立专门的金融机构把大量低息的性资金源源不断注入农村。这为农村和农业发展提供了大量的资金支持，但也因寻租带来了资金的低效率配置问题。各国的性农村融机构普遍绩效不佳。例如，墨西哥农村银行上世纪80 年代末的贷款回收率仅有25%。

2、农村金融市场

上世纪七八十年代以后，随着农民收入水平的逐渐提升，农民储蓄能力不断提升，农业信贷补贴理论在实践中漏洞百出，加之新自由主义思潮逐步渗透到金融领域，农村金融市场理论开始成为这一时期指导农村普惠性金融发展的主导理论。该理论受金融压抑理论的影响，非常重视市场机制的作用，反对目标贷款制度，认为应该取消针对特定对象的性金融支持及财政贴息，实现农村地区利率自由化，以缓解农村地区的金融压抑。同时，该理论认为，农村金融机构最大的作用就是作为农村内部的金融中介，储蓄动员是重中之重。而农村金融成功与否应当取决于金融机构的经营绩效、自立性和可持续性；并主张充分利用正式金融和非正式金融市场的互补优势。在实践中，此时许多国家的信贷补贴大幅削减，传统的农村金融机构开始寻求商业化运作，但市场失灵无法消除，农村的金融需求也就无法单靠市场加以满足。

3、完全意义的普惠金融

90 年代以后，完全意义上的普惠金融理念开始形成。人们开始关注金融服务的可获得性在不同群体中的差异，并考虑如何使弱势群体能够平等地获得金融服务。与此同时，随着经济学理论的不断发展，人们对于农村金融市场的认识更趋理性，并把金融市场的完善看做一个渐进的过程，重点关注金融机构的可持续经营与普惠性的有效结合问题。这一时期，在普惠金融理念指导下，一些商业性金融机构逐渐进入农村地区，开始了“微型金融”多元化的业务发展阶段，并逐步取代了传统的扶植的小额信贷模式。

三、我国农村普惠金融的现状及问题

1、农村普惠金融发展迅速，但渗透度仍然不高

近些年，由于国家支持农村发展的导向和城市地区金融市场竞争加剧，各类金融机构开始将目光投向农村金融市场，尤其是银行业金融机构在农村地区的发展较快。从农村金融服务最主要的组成部分——信贷来看，2014 年末农村各项贷款余额86.7 万亿元，同比增长13.3%，而2007 年至2014 年七年间平均增速为17.8% ；从全口径涉农贷款看，2014 年底涉农贷款余额23.6 万亿元，七年间平均增速为21.7%。在这其中农村中小金融机构发挥了最重要的作用。而从支付清算来看，农村金融机构办理的支付业务量从2006 年的96 万笔、115 亿元增长到2014 年的19809 万笔，274 亿元，增加了200 多倍。尽管目前农村普惠金融的发展速度很快，但金融的广度和深度仍然不够。农村金融机构无论是网点数量、技术水平还是服务内容都有待提升。部分偏远农村地区的金融基础设施滞后，村镇金融服务网点的覆盖率较低，金融交易成本过高。上海财经大学一项调查显示所调查的20 个省份的农村地区每家银行平均需服务12 万人，每家保险公司需服务9 万人。2014 年全国金融机构空白乡镇仍然有1500 多个。因此，中国农村普惠金融发展的关键和难点在于，在保持金融机构可持续经营的前提下提升农村普惠金融的广度和深度。

2、农村普惠金融体系有待完善

现阶段，我国农村金融服务的供给主体主要包括商业性金融机构、性金融机构、合作性金融组织和民间金融中介等。发挥普惠金融作用的商业性金融机构主要有两大类：一是中国农业银行和中国邮政储蓄银行等全国性的商业银行，这类金融中介由于早期的发展定位，所以在农村地区拥有大量的基层营业网点；另一类是，服务范围具有特定区域性的农村商业银行或

村镇银行。涉农的性金融机构主要是中国农业发展银行，主要具备有农业开发和金融扶贫等功能，从事一些性的补贴和贷款活动。合作性金融组织主要是农村信用社、农村合作银行以及农民参与的其他资金互助组织等。此外，还有大量的民间非正式的金融中介和非营利组织从事借贷或资金支持活动。

不同层次的金融机构在农村地区的发展已经搭建起了农村普惠金融的框架体系，但现有的金融机构业务同质性强，目标客户群体重叠，缺乏有效的分工和联系机制，且各自具有明显短板。而大型商业银行出于风险考虑，贷款规模与其实力并不相称；农信社、农商银等涉农机构缺乏合力和优势，抗风险能力弱；村镇银行受经营条件、居民接受程度等，支农作用发挥十分有限。因此，目前农村普惠金融体系的可持续性不高。

四、支持农村普惠金融发展的相关建议

从前文的分析可知，中国农村金融市场的发展已经不能远远适应农村日益增长的金融服务需求。农村金融市场的培育既需要时间成就市场主体，也需要的有为善为，可从以下三个方面着力：

一是完善农村金融基础设施建设。为推动农村普惠金融的广化和深化，在加大对农村交通、信息、电力等硬基础设施投入的同时，完善农村金融“软”基础设施建设。这是部门培育成熟农村金融市场的重要举措，也是发展农村普惠金融的关键一招。具体地，完善农村社会征信系统，培育农村信用文化，在此基础上支持商业性金融机构建立与社会征信系统相匹配的信用评级系统和风控机制。建立农村金融担保体系，依法依规保障金融消费者权益，进一步增强农村普惠金融机构的可持续经营能力。保障市场对金融服务定价的决定性作用，并对农村地区部分中间业务收费进行必要调节。完善普惠金融统计和评价体系，为支持农村普惠金融发展提供决策依据。

二是拓宽资金来源渠道，吸进社会资本进入农村金融市场，进一步缓解农村金融需求扩张所引发的金融供给相对短缺问题。简化审批流程，适度降低农村金融机构的准入门槛，吸引社会资本以新设金融机构或持股已有金融机构的形式进入农村金融市场。引导互助性金融组织等非正式金融机构支持三农事业发展。同时，鼓励各地区建立普惠金融发展基金用以降低农村金融机构的经营风险。

三是在加强监管的同时，鼓励农村普惠金融创新。金融监管与金融创新要相辅相成，相互促进，目的是要使各类金融机构在风险可控的前提下发挥各自优势，更好地实现农村金融的普惠性。对农村金融的监管要综合考虑社会效益和经济效益，加强的协调性。健全法律法规，加强监管协调，促进不同层次、不同业务领域的金融机构优势互补、形成合力。针对农村地区不同类型金融机构应实行灵活的、差别化监管，体现普惠性的导向。此外，严格控制区域性的农村金融中介资金流向，使其真正服务当地三农事业。在金融创新方面，要鼓励农业保险、农产品期权、围绕农业产业链开展的供应链金融等金融产品创新，支持农村互联网金融发展，以信息技术带动农民支付结算、消费金融等金融服务创新，增强金融服务的可获得性。加快农村土地三权分置改革，增加农民可抵押的财产性权利。

参考文献

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（作者系南开大学经济学院财政学专业博士研究生，研究方向财政金融理论、农村经济）NE